文 | 張吉豫 中國(guó)人民大學(xué)未來法治研究院執(zhí)行院長(zhǎng)

　　一、我國(guó)立體式數(shù)據(jù)治理法律體系的形成

　　近年來，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)的融通應(yīng)用，為社會(huì)發(fā)展帶來了新的賦能，也為法治建設(shè)提出了新的要求。數(shù)據(jù)已經(jīng)成為了新型的重要生產(chǎn)要素。2020年4月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，將數(shù)據(jù)與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)一同列為五大生產(chǎn)要素之一，提出了要“加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”的建設(shè)要求。我國(guó)“十四五”規(guī)劃[1]中第五篇為“加快數(shù)字化發(fā)展 建設(shè)數(shù)字中國(guó)”，提出了要迎接數(shù)字時(shí)代，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革的重大目標(biāo)和規(guī)劃。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的法治建設(shè)兼具促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及防控?cái)?shù)據(jù)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的雙重目標(biāo)，既要促進(jìn)數(shù)據(jù)流通，更好地滿足多維大數(shù)據(jù)利用的需求，推動(dòng)數(shù)據(jù)賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又需要對(duì)數(shù)據(jù)利用與個(gè)人信息保護(hù)、企業(yè)利益、社會(huì)安全等目標(biāo)進(jìn)行更好地平衡。

　　在保護(hù)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)性權(quán)益、促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用方面，我國(guó)理論界對(duì)于是否要明確建立數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)、建立一種怎樣的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)還存有一定爭(zhēng)議，因而《民法典》中籠統(tǒng)規(guī)定了“法律對(duì)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，為未來數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)立法提供了接口。盡管如此，我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法和競(jìng)爭(zhēng)法已經(jīng)為數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益提供了多重保護(hù)。[2]具有獨(dú)創(chuàng)性的數(shù)據(jù)集合可以作為匯編作品得到著作權(quán)保護(hù)，非公開的大數(shù)據(jù)集合往往可以作為商業(yè)秘密得到保護(hù)，而我國(guó)在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的司法實(shí)踐中，對(duì)于多種類型的涉及數(shù)據(jù)處理的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行了限制和調(diào)整。2021年2月7日,國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，明確了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域涉及數(shù)據(jù)的一些壟斷問題的考量要素，[3]對(duì)涉及數(shù)據(jù)的壟斷問題進(jìn)行規(guī)制，進(jìn)一步推動(dòng)了數(shù)據(jù)領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)。盡管在數(shù)據(jù)權(quán)利設(shè)置上還存在理論爭(zhēng)議，有待進(jìn)一步凝聚共識(shí)，但我國(guó)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)具備了比較全方位的數(shù)據(jù)相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)和調(diào)整制度。

　　與此同時(shí)，個(gè)人信息保護(hù)和國(guó)家數(shù)據(jù)安全問題也得到了高度重視。為積極回應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，《民法典》人格權(quán)編中專門規(guī)定了對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)；2021年，我國(guó)相繼通過了《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》，標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)初步建立起涵蓋個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益、政府?dāng)?shù)據(jù)利用、國(guó)家數(shù)據(jù)安全的多維度、立體式、綜合性數(shù)據(jù)治理體系，奠定了數(shù)據(jù)領(lǐng)域的法律秩序基礎(chǔ)，為數(shù)字中國(guó)建設(shè)提供了必要的制度保障。

　　在我國(guó)境內(nèi)開展數(shù)據(jù)處理活動(dòng)及其安全監(jiān)管均屬于《數(shù)據(jù)安全法》的調(diào)整范圍。保障數(shù)據(jù)安全和促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用是相輔相成的關(guān)系。如《數(shù)據(jù)安全法》第十三條所述，“國(guó)家統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持以數(shù)據(jù)開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)數(shù)據(jù)安全，以數(shù)據(jù)安全保障數(shù)據(jù)開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。在整部《數(shù)字安全法》中，不僅規(guī)定了數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)，更是在制度設(shè)計(jì)上致力于關(guān)注數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，為更好地促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了必要的安排。例如，在數(shù)據(jù)安全治理中確立了分級(jí)分類治理原則，以便更精細(xì)化地建立與具體場(chǎng)景數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)相匹配的防控措施；在建構(gòu)企業(yè)數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)及法律責(zé)任時(shí)，側(cè)重于推動(dòng)數(shù)據(jù)安全能力建設(shè)，加強(qiáng)與企業(yè)的積極互動(dòng)與合作，等等。下文著重從上述兩方面展開進(jìn)一步分析。

　　二、風(fēng)險(xiǎn)與防控措施相匹配的分級(jí)分類治理原則

　　《數(shù)據(jù)安全法》將數(shù)據(jù)界定為“任何以電子或者其他方式對(duì)信息的記錄”。[4]目前普遍關(guān)注的電子數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)安全法調(diào)整的焦點(diǎn)，同時(shí)，該法也為規(guī)制其它既有的或未來可能新興的各種方式的記錄保留了空間。

　　數(shù)據(jù)的概念雖然簡(jiǎn)單，但其外延非常豐富、包羅萬(wàn)象。分類分級(jí)管理是網(wǎng)絡(luò)與信息法治中比較普遍的原則。例如，《網(wǎng)絡(luò)安全法》中規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)制度的要求，采取數(shù)據(jù)分類等措施,[5]并規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者特別是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者對(duì)于“重要數(shù)據(jù)”的采取備份和加密措施、境內(nèi)存儲(chǔ)和出境安全評(píng)估等義務(wù)[6]；《數(shù)據(jù)安全法》在落實(shí)《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定的同時(shí)，還確立了由國(guó)家建立數(shù)據(jù)分類分級(jí)制度、由主管部門制定重要數(shù)據(jù)目錄并加強(qiáng)保護(hù)的制度，由此也形成了網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)制度與數(shù)據(jù)安全保護(hù)制度的銜接。數(shù)據(jù)的分級(jí)分類管理原則既體現(xiàn)了對(duì)重要數(shù)據(jù)加強(qiáng)保護(hù)防范風(fēng)險(xiǎn)的要求，也避免了“一刀切”式的治理，是在整體上降低數(shù)據(jù)管理成本和交易成本的制度安排。數(shù)據(jù)處理者需要重視數(shù)據(jù)的分級(jí)分類管理，保護(hù)數(shù)據(jù)安全，并在合法范圍內(nèi)促進(jìn)數(shù)據(jù)的流通利用。

　　除《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》中的數(shù)據(jù)分級(jí)之外，數(shù)據(jù)處理者還需要注意其它相關(guān)法律規(guī)范。許多數(shù)據(jù)中都可能包含個(gè)人信息。《民法典》區(qū)分了一般的個(gè)人信息和私密信息，《個(gè)人信息保護(hù)法》里也有信息分級(jí)制度，將生物識(shí)別、宗教信仰、特定身份、醫(yī)療健康、金融賬戶、行蹤軌跡等信息，以及不滿十四周歲未成年人的個(gè)人信息列為敏感個(gè)人信息，并設(shè)置了特別的規(guī)則。此外，根據(jù)數(shù)據(jù)中所處的具體領(lǐng)域或其所涉及的具體權(quán)益，還要遵守相應(yīng)的規(guī)范。例如涉及著作權(quán)的要遵循著作權(quán)法的規(guī)范，屬于商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)需要承擔(dān)起相應(yīng)的保密義務(wù)。再如，2021年8月20日，網(wǎng)信辦等五部門聯(lián)合發(fā)布了《汽車數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定（試行）》，針對(duì)汽車數(shù)據(jù)處理活動(dòng)進(jìn)行了具體規(guī)范。數(shù)據(jù)安全的相關(guān)規(guī)范還在不斷建設(shè)之中?？梢灶A(yù)見，未來將繼續(xù)出臺(tái)適用于不同具體的領(lǐng)域和場(chǎng)景具體的數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)等相關(guān)規(guī)范。數(shù)據(jù)處理者需要保持跟蹤和加深理解。

　　三、以推進(jìn)能力建設(shè)為核心的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)和責(zé)任構(gòu)建

　　我國(guó)法律中將“數(shù)據(jù)安全”界定為“通過采取必要措施，確保數(shù)據(jù)處于有效保護(hù)和合法利用的狀態(tài)，以及具備保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”。在《數(shù)據(jù)安全法》第三章中，重點(diǎn)規(guī)定了國(guó)家層面建立的數(shù)據(jù)安全制度，包括數(shù)據(jù)分級(jí)分類保護(hù)制度、國(guó)家數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、國(guó)家數(shù)據(jù)安全應(yīng)急處置機(jī)制、國(guó)家數(shù)據(jù)安全審查制度、數(shù)據(jù)出口管制制度和反制外國(guó)歧視的對(duì)等措施等。具體制度還需要進(jìn)一步的細(xì)化落實(shí)，其有效實(shí)施離不開數(shù)據(jù)處理者對(duì)數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)的良好履行?！稊?shù)據(jù)安全法》在數(shù)據(jù)處理者的義務(wù)構(gòu)建上注重以必要措施和能力建設(shè)為核心，規(guī)定了企業(yè)的管理制度建立義務(wù)、教育培訓(xùn)義務(wù)、采取必要措施義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)處置義務(wù)，推動(dòng)企業(yè)在數(shù)據(jù)安全保障中發(fā)揮更加積極的作用。

　　在法律責(zé)任方面，可以明顯地看到柔性治理與剛性手段相結(jié)合、通過行政監(jiān)管推動(dòng)企業(yè)數(shù)據(jù)安全合規(guī)建設(shè)的總體制度安排。數(shù)字經(jīng)濟(jì)正開始蓬勃發(fā)展，新技術(shù)新應(yīng)用層出不窮，隨之而來也存在眾多新的風(fēng)險(xiǎn)，可能在一定程度上超出立法者的預(yù)測(cè)，其中嚴(yán)重者可能威脅公民的重大權(quán)益乃至國(guó)家安全，因而需要在“包容審慎”的原則之下，建立與之相適應(yīng)的監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門與數(shù)據(jù)處理者的有效互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)切實(shí)預(yù)防數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)和支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的雙重目標(biāo)。

　　在《數(shù)據(jù)安全法》第四十四條中，確立了主管部門在發(fā)現(xiàn)較大安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)可“按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)τ嘘P(guān)組織、個(gè)人進(jìn)行約談”的監(jiān)管措施。行政約談在我國(guó)起源于稅務(wù)領(lǐng)域，后來在網(wǎng)絡(luò)和信息、食品、環(huán)境等領(lǐng)域得到了比較廣泛的運(yùn)用。在網(wǎng)絡(luò)與信息法治領(lǐng)域中，網(wǎng)信辦于2015年4月頒布了《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談工作規(guī)定》，[7]首次在互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的監(jiān)管中確立了行政約談制度。在《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》中都規(guī)定了行政約談制度，這是在新技術(shù)新業(yè)態(tài)領(lǐng)域“敏捷治理”理念的體現(xiàn)。敏捷治理強(qiáng)調(diào)治理節(jié)奏上的快速回應(yīng)和盡早介入，治理關(guān)系上監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的互動(dòng)合作，治理方式上靈活應(yīng)變、力度輕的引導(dǎo)性治理。[8]在發(fā)現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)進(jìn)行約談并要求采取措施進(jìn)行整改，可以推進(jìn)政府與企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)防控中的積極合作，避免過度嚴(yán)苛的責(zé)任不適當(dāng)?shù)丶又仄髽I(yè)負(fù)擔(dān)、打擊數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的積極性。同時(shí)，對(duì)于拒不履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)的數(shù)據(jù)處理者，除罰款外，可能面臨暫停相關(guān)業(yè)務(wù)、停業(yè)整頓、吊銷相關(guān)業(yè)務(wù)許可證或者吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等比較嚴(yán)厲的懲處，構(gòu)成犯罪的則依法追究刑事責(zé)任。這種法律責(zé)任主要起到補(bǔ)充性、威懾性的作用。核心目標(biāo)還是促進(jìn)企業(yè)積極履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的安全發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

　　對(duì)于在新技術(shù)新業(yè)態(tài)發(fā)展中促進(jìn)企業(yè)合規(guī)的價(jià)值取向也得到了檢查系統(tǒng)的重視。近年來，檢察系統(tǒng)也在探索和試點(diǎn)“企業(yè)合規(guī)不起訴制度”，對(duì)于涉嫌犯罪的企業(yè)，可以責(zé)令其針對(duì)違法犯罪事實(shí)，提出專項(xiàng)合規(guī)計(jì)劃，督促其推進(jìn)企業(yè)合規(guī)管理體系的建設(shè)，在此基礎(chǔ)上作出相對(duì)不起訴決定。[9]這在數(shù)據(jù)安全保護(hù)領(lǐng)域也值得進(jìn)行探索。

　　結(jié)語(yǔ)

　　當(dāng)前正值我國(guó)大數(shù)據(jù)技術(shù)和應(yīng)用飛速發(fā)展、數(shù)字中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，構(gòu)建安全與發(fā)展并重的數(shù)據(jù)治理體系是時(shí)代賦予的重要使命。在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，我國(guó)已形成立體性的法律規(guī)范體系，其中《數(shù)據(jù)安全法》起到了重要的安全保障作用。在數(shù)據(jù)安全保障建設(shè)過程中，一方面我國(guó)需要平衡技術(shù)革新與風(fēng)險(xiǎn)防范，建立包容創(chuàng)新、審慎發(fā)展的政策和制度環(huán)境；另一方面，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，共同解決數(shù)據(jù)安全治理問題，推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)符合倫理價(jià)值和法律規(guī)范、安全可信地創(chuàng)新發(fā)展，為數(shù)字中國(guó)建設(shè)提供科學(xué)有效的法治保障。

　　注釋:

　　[1]2021年3月11日，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃。

　　[2]參見崔國(guó)斌：《大數(shù)據(jù)有限排他權(quán)的基礎(chǔ)理論》，《法學(xué)研究》2019年第4期。

　　[3]例如，在壟斷協(xié)議部分，考慮了利用數(shù)據(jù)達(dá)成橫向或縱向壟斷協(xié)議的情況；在濫用市場(chǎng)支配地位部分，明確將經(jīng)營(yíng)者掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力、其它經(jīng)營(yíng)者數(shù)據(jù)獲取的難易程度都作為認(rèn)定市場(chǎng)支配地位的考量要素之列；在經(jīng)營(yíng)者集中部分，在救濟(jì)措施中明確，對(duì)不予禁止的經(jīng)營(yíng)者集中，可以將剝離數(shù)據(jù)、開放數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)設(shè)施作為限制性條件，等等。

　　[4]《數(shù)字安全法》第二條第一款。

　　[5]《網(wǎng)絡(luò)安全法》第二十一條。

　　[6]參見《網(wǎng)絡(luò)安全法》第二十一條、三十四條、三十七條。

　　[7]《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談工作規(guī)定》，2015年04月28日，http://www.cac.gov.cn/2015-04/28/c_1115112600.htm.

　　[8]參見薛瀾、趙靜：《走向敏捷治理：新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管模式探究》，《中國(guó)行政管理》2019年第8期；趙靜、薛瀾、吳冠生：《敏捷思維引領(lǐng)城市治理轉(zhuǎn)型：對(duì)多城市治理實(shí)踐的分析》，《中國(guó)行政管理》2021年第8期。

　　[9]陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)不起訴制度研究》，《中國(guó)刑事法雜志》2021年第1期。