作者：阿文 知產(chǎn)財(cái)經(jīng)全媒體 IPE@ipeconomy.cn

　　2021年6月10日，我國《數(shù)據(jù)安全法》通過，并將于今年9月1日起正式實(shí)施，《數(shù)據(jù)安全法》第五章“政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放”對加強(qiáng)保護(hù)政務(wù)數(shù)據(jù)做出了專門規(guī)定，明確了政務(wù)數(shù)據(jù)所有權(quán)、數(shù)據(jù)的共享/開放邊界以及政府的數(shù)據(jù)安全管理義務(wù)等問題，推進(jìn)了政府開放數(shù)據(jù)進(jìn)程。

　　什么是開放數(shù)據(jù)

　　開放數(shù)據(jù)是一類可以被任何人免費(fèi)使用、再利用、再分發(fā)的數(shù)據(jù)，對開放數(shù)據(jù)的限制包括署名和使用類似協(xié)議的再分發(fā)，其特征有：（1）可獲取性和可訪問性；（2）再利用和再分發(fā)；（3）普遍參與性。[1]

　　開放數(shù)據(jù)主要是指政府開放數(shù)據(jù)。北京己任律師事務(wù)所合伙人薛穎律師在接受知產(chǎn)財(cái)經(jīng)采訪時介紹，政府信息公開制度保障了公民普遍的知情權(quán)，而政府開放數(shù)據(jù)制度則在保障公民知情權(quán)的基礎(chǔ)上提出了更高的、特定的要求——以技術(shù)驅(qū)動為基礎(chǔ)建構(gòu)，側(cè)重?cái)?shù)據(jù)的利用和再利用，挖掘數(shù)據(jù)的潛在價值，進(jìn)而為解決社會的各類問題提供資源和新思路。

　　企業(yè)是開放數(shù)據(jù)的積極使用者之一。薛穎律師指出，目前企業(yè)并沒有被賦予普遍開放數(shù)據(jù)的義務(wù)（為滿足上市披露義務(wù)、信用信息公示等法定義務(wù)的除外），但建立在開放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的商業(yè)活動日益頻繁。以政府開放的企業(yè)信用信息為例，各級工商部門將應(yīng)當(dāng)公示的涉企信息歸集至國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，系統(tǒng)為公眾提供在線查詢、數(shù)據(jù)接口、導(dǎo)出等服務(wù)，鼓勵社會各方合法運(yùn)用企業(yè)公示信息。我們所熟知的天眼查、企查查上所展示的基礎(chǔ)企業(yè)信息，都是通過政府公開渠道獲得的，包括國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、中國裁判文書網(wǎng)、國家知識產(chǎn)權(quán)局、市場監(jiān)督管理局等，是典型的建立在政府開放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的信息服務(wù)模式和產(chǎn)品。

　　新冠疫情期間，公眾從各大互聯(lián)網(wǎng)平臺接觸到的各種制作精美、及時直觀的疫情地圖，其基礎(chǔ)數(shù)據(jù)都是來源于各地方政府、衛(wèi)健委公開開放的疫情數(shù)據(jù)。正是基于各地方政府及時開放疫情數(shù)據(jù)，我國才能充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢，輔助展開有效的疫情防控工作。

　　開放數(shù)據(jù)的發(fā)展

　　進(jìn)入21世紀(jì)后，發(fā)達(dá)國家最早認(rèn)識到政府開放數(shù)據(jù)的重要性：一方面不僅能夠?qū)崿F(xiàn)政府透明化，滿足公眾知情權(quán)的訴求，另一方面政府?dāng)?shù)據(jù)本身具有巨大的潛在價值（包括社會治理層面的價值和商業(yè)價值），因此各國紛紛制定系列政策推動本國政府進(jìn)行數(shù)據(jù)開放。

中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度評估報(bào)告（來源：萬維網(wǎng)基金會）

　　美國奧巴馬政府2009年頒布《開放政府指令》，確定了“透明”“參與”“協(xié)同”三項(xiàng)原則，要求政府積極通過整合政府網(wǎng)站進(jìn)行數(shù)據(jù)開放，增加更多的公眾可訪問的數(shù)據(jù)庫。2019年，美國通過的《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》為美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度提供了有力的法律保障和行為指引，規(guī)定的主要內(nèi)容有：（1）聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)需要對收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行日常審查，除因個人隱私保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)限制、安全風(fēng)險等因素不宜公開外，一般將政府?dāng)?shù)據(jù)開放；（2）建立全面的數(shù)據(jù)清單并定期維護(hù)，同時公開聯(lián)邦數(shù)據(jù)目錄與開放在線存儲庫；（3）設(shè)立首席數(shù)據(jù)官以及委員會制度；（4）建立了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的報(bào)告及評估制度。[2]

　　隨著開放政府理念的流行，國際約定成為各國政府開放數(shù)據(jù)建設(shè)的重要依據(jù)。2013年，美國、英國、俄羅斯等八國集團(tuán)首腦在北愛爾蘭峰會上簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》；2015年，智利、南韓等17個國家簽署《國際開放數(shù)據(jù)憲章》，該憲章確立了開放數(shù)據(jù)的六大準(zhǔn)則：默認(rèn)開放、及時和全面、可獲取和可使用、可比較和可互操作、改善政府治理和擴(kuò)大公民參與、包容性發(fā)展和創(chuàng)新。[3]

　　我國開放數(shù)據(jù)起步較晚，政策文件中尚未出現(xiàn)“開放數(shù)據(jù)”字眼，但近兩年實(shí)踐發(fā)展迅速。根據(jù)萬維網(wǎng)發(fā)布的各國政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度評估排名報(bào)告，截止到2017年中國政府全球排名中等偏后，各項(xiàng)數(shù)據(jù)開放程度分?jǐn)?shù)不高。[4]根據(jù)復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動治理實(shí)驗(yàn)室發(fā)布的《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》，截至 2021年4月底，我國已有174個省級和城市地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，與2020年下半年相比，新增32個地方平臺，我國46.29%的城市已上線了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺。短短幾年內(nèi)，中國政府在開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域取得了長足的發(fā)展，“開放數(shù)據(jù)，蔚然成林”。

　　開放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)

　　政府作為社會治理的主要實(shí)體，在日常管理過程中收集創(chuàng)建大量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)安全不可忽視。根據(jù)我國《數(shù)據(jù)安全法》第39條的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度，落實(shí)數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任，保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全。一方面，我國各級政府開放數(shù)據(jù)目錄尚待進(jìn)一步統(tǒng)一、規(guī)范，數(shù)據(jù)從收集到發(fā)布的操作過程中權(quán)限安排較為模糊；另一方面，由于政府社會治理層面的重要地位，其創(chuàng)建的元數(shù)據(jù)集包含了大量涉國家安全、商業(yè)秘密和個人隱私的原始數(shù)據(jù)。這些原始數(shù)據(jù)對國家安全和社會穩(wěn)定具有戰(zhàn)略意義，如遭遇數(shù)據(jù)泄露事件，帶來的社會負(fù)面影響將是相當(dāng)嚴(yán)重的。政府除了應(yīng)保障其收集的數(shù)據(jù)不被泄露外，還需保障其開放的數(shù)據(jù)不被篡改。

　　厘清政務(wù)數(shù)據(jù)的類型是開放的前提，政府不得開放涉國家秘密、商業(yè)秘密及個人隱私的數(shù)據(jù)。根據(jù)我國《數(shù)據(jù)安全法》第41條的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則，按照規(guī)定及時、準(zhǔn)確地公開政務(wù)數(shù)據(jù)，依法不予公開的除外；第42條的規(guī)定，國家制定政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺。就政務(wù)數(shù)據(jù)類型而言，按重要程度可分為敏感數(shù)據(jù)和一般數(shù)據(jù)；按開放條件可分為無條件開放、有條件開放、不開放。

　　薛穎律師指出，涉及國家秘密、個人隱私、個人信息、商業(yè)秘密、保密商務(wù)信息的政務(wù)數(shù)據(jù)除要遵循我國《數(shù)據(jù)安全法》的保密義務(wù)之外，還應(yīng)當(dāng)厘清與《民法典》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《國家安全法》《保守國家秘密法》《刑法》《政府信息公開條例》和正在制定的《個人信息保護(hù)法》等法律的邊界，解決好法律之間的適用和銜接問題。具體的問題有：針對涉國家秘密的政務(wù)數(shù)據(jù)，政府依法不得開放。如北京交通委員會會向公眾開放北京市軌道站點(diǎn)信息、公交線路信息、路測停車位基礎(chǔ)信息等，但基于國家安全考量不會也不能向公眾開放國家領(lǐng)導(dǎo)人住所信息、保密單位位置信息等，當(dāng)然，基于個人信息保護(hù)和企業(yè)信息自由決策權(quán)考量，無法律強(qiáng)制性規(guī)定亦無企業(yè)和個人知情同意的，他們的信息同樣不可任意披露。針對涉?zhèn)€人隱私的政務(wù)數(shù)據(jù)，根據(jù)我國《民法典》第1032、1034條的規(guī)定，個人隱私及個人信息受到法律保護(hù)。事實(shí)上，對于政務(wù)數(shù)據(jù)中的涉?zhèn)€人信息從收集開始就要受到法律的限制。根據(jù)我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》第41條的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者收集、使用個人信息，應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要的原則，公開收集、使用規(guī)則，明示收集、使用信息的目的、方式和范圍，并經(jīng)被收集者同意。該條同樣適用于政府收集個人數(shù)據(jù)時。《政府信息公開條例（2019修訂）》第15條明確規(guī)定，涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機(jī)關(guān)不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。在進(jìn)行政府開放數(shù)據(jù)時，應(yīng)當(dāng)對個人信息進(jìn)行脫敏、匿名化處理，經(jīng)處理后的數(shù)據(jù)不能再關(guān)聯(lián)到個人，不再具有識別性。即使未涉及國家秘密、個人隱私、個人信息、商業(yè)秘密、保密商務(wù)信息的，也應(yīng)考慮知識產(chǎn)權(quán)、合同承諾或其他法律規(guī)定等因素，避免在利益保護(hù)顧此失彼，在利益衡量上進(jìn)退失據(jù)。

　　在政府信息公開制度的基礎(chǔ)上，由“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”加持的社會信用體系建設(shè)助推，我國政府公共數(shù)據(jù)開放近年來穩(wěn)步推進(jìn)，數(shù)據(jù)開放逐步從此前強(qiáng)調(diào)法治行政、公開行政，向兼顧提供依托數(shù)字技術(shù)的數(shù)據(jù)要素公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)型，實(shí)為社會治理理念和工具與時俱進(jìn)的明智之舉。但宏大改革進(jìn)程的初期，仍存在制度改進(jìn)的空間。對此，薛穎律師建議道，第一，細(xì)化《數(shù)據(jù)安全法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)對行政機(jī)關(guān)和具有管理公共事務(wù)職能的組織賦予的政務(wù)數(shù)據(jù)安全管理義務(wù)與責(zé)任，增強(qiáng)企業(yè)和個人對政府?dāng)?shù)據(jù)安全管理能力的信心，提高信息和數(shù)據(jù)上報(bào)的意愿。第二，明確、規(guī)范、統(tǒng)一在履行公共管理和服務(wù)職能過程中收集、處理各類數(shù)據(jù)資源的合法性依據(jù)和流程控制。行政機(jī)關(guān)和具有管理公共事務(wù)職能的組織與行政相對人或者管理相對人具有不對等的地位和話語權(quán)，應(yīng)避免由此產(chǎn)生的數(shù)據(jù)收集、處理不規(guī)范的情況。第三，應(yīng)明確、規(guī)范、統(tǒng)一數(shù)據(jù)處理的目的，特別是可能對企業(yè)、組織或者個人產(chǎn)生法律后果或負(fù)面評價的數(shù)據(jù)處理行為。如在我國正逐步發(fā)展、完善的社會信用體系制度下，某些行政檢查、行政許可、行政處罰、判決執(zhí)行記錄在達(dá)到特定條件后可能會使相關(guān)企業(yè)或者個人被列入嚴(yán)重違法失信名單從而收到聯(lián)合懲戒，但這些信息在收集時，提供者對收集的多重目的和不同政府部門間的廣泛共享并未充分知情。一方面，相關(guān)行政機(jī)關(guān)和具有管理公共事務(wù)職能的組織應(yīng)依據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》和即將三讀的《個人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)進(jìn)一步落實(shí)基于全生命周期的數(shù)據(jù)合規(guī)；另一方面，廣大企業(yè)、組織和個人亦應(yīng)自己主動或者通過專業(yè)人士了解相關(guān)法律要求，對行政機(jī)關(guān)依法數(shù)據(jù)處理行為予以充分的理解和配合，對不規(guī)范或違法數(shù)據(jù)處理行為給予監(jiān)督反饋，從而共同促進(jìn)政府公共數(shù)據(jù)有序開放。

　　政務(wù)數(shù)據(jù)涉及領(lǐng)域廣泛龐大，關(guān)乎社會國民經(jīng)濟(jì)的方方面面，潛在的治理價值和經(jīng)濟(jì)價值亟待挖掘。政務(wù)數(shù)據(jù)開放對建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會具有重要意義，是激發(fā)企業(yè)創(chuàng)造、挖掘數(shù)據(jù)價值、發(fā)揮數(shù)據(jù)社會效應(yīng)的重要手段。一方面政府應(yīng)加大對開放政務(wù)數(shù)據(jù)的投入，建設(shè)更多的開放數(shù)據(jù)庫，提高開放數(shù)據(jù)質(zhì)量，更好地為企業(yè)提供數(shù)據(jù)接入服務(wù)；另一方面應(yīng)注意保障數(shù)據(jù)安全，制定具體的政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄，明確可開放數(shù)據(jù)的邊界，避免造成數(shù)據(jù)開放與隱私保護(hù)的沖突。

　　注釋:

　　[1] 開放知識基金，https://opendatahandbook.org/guide/zh_CN/what-is-open-data/.

　　[2] 從最新《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》看美國開放政府?dāng)?shù)據(jù)的思路，https://www.secrss.com/articles/12441.

　　[3] 國際政府?dāng)?shù)據(jù)開放的經(jīng)驗(yàn)與啟示 | WeCity觀察，https://tisi.org/18534.

　　[4] 萬維網(wǎng)基金會，https://opendatabarometer.org/country-detail/?_year=2017&indicator=ODB&detail=CHN.