時(shí)建中

中國政法大學(xué)副校長(zhǎng)

國務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員

中國法學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

　　本次修法順應(yīng)了高質(zhì)量發(fā)展的需求，因應(yīng)了數(shù)字科技蓬勃發(fā)展和廣泛運(yùn)用帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，強(qiáng)化了反壟斷監(jiān)管能力，完善了反壟斷監(jiān)管體系，健全了法律責(zé)任體系，預(yù)留了制度細(xì)化的接口，更加有利于防止市場(chǎng)壟斷，使市場(chǎng)在資源配置起決定性作用；更加有利于打破行政性壟斷，更好地發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新發(fā)展良性互動(dòng)。

　　本文原題為《更加完善的反壟斷制度保障高質(zhì)量發(fā)展》，將刊于《中國法律評(píng)論》2022年第4期策略欄目。為閱讀方便，腳注從略。

　　我國反壟斷法治起步雖晚，但發(fā)展迅速，并在我們這樣一個(gè)沒有反壟斷傳統(tǒng)的國家催生出不斷健全的公平競(jìng)爭(zhēng)法律意識(shí)和更加自覺的公平競(jìng)爭(zhēng)文化。《反壟斷法》自2008年施行以來，我國在公平競(jìng)爭(zhēng)制度體系建設(shè)、預(yù)防和制止壟斷行為、優(yōu)化營商環(huán)境、保護(hù)消費(fèi)者利益、執(zhí)法能力建設(shè)、公平競(jìng)爭(zhēng)文化倡導(dǎo)以及國際影響提升等方面均取得了令世界矚目的顯著成效，成為全球反壟斷三大司法轄區(qū)之一。

　　實(shí)踐證明，現(xiàn)行反壟斷法的框架和主要制度總體可行。同時(shí)，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反壟斷法在實(shí)施中也暴露出相關(guān)制度規(guī)定較為原則、對(duì)部分壟斷行為處罰力度不夠、執(zhí)法體制需要進(jìn)一步健全等問題。特別是隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，一些大型平臺(tái)經(jīng)營者濫用數(shù)據(jù)、技術(shù)、資本等優(yōu)勢(shì)實(shí)施壟斷行為、進(jìn)行無序擴(kuò)張，導(dǎo)致妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)、抑制創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、擾亂經(jīng)濟(jì)秩序、損害消費(fèi)者權(quán)益等問題日益突出，迫切需要明確反壟斷相關(guān)制度在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的具體適用規(guī)則，以加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管。修改完善反壟斷法，是我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，是助力構(gòu)建新發(fā)展格局的客觀需要。

　　在施行14周年即將到來之際，反壟斷法完成了第一次修訂。本次修法，條文總數(shù)由57條增加到70條，新增12條，將1個(gè)條文拆分為兩條，調(diào)整了19個(gè)條文的順序，新增7款，此外還有15處修改和5處文字增加，涉及到了除附則之外的七章、原57條的23個(gè)條文。其中，總則一章，新增3條、修改5條；壟斷協(xié)議一章，新增2條、修改2條；濫用市場(chǎng)支配地位一章，修改1條；經(jīng)營者集中一章，新增2條、修改2條；濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)一章，新增1條、修改4條；對(duì)涉嫌壟斷行為的調(diào)查一章，新增2條、修改1條；法律責(zé)任一章，新增3條，原有9條有8條進(jìn)行了修改，修改的幅度最大。因此，本次修法，無論是所涉條文規(guī)模以及修改的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，還是對(duì)市場(chǎng)的潛在影響，均可稱之為一次大修。

　　升級(jí)版的總則進(jìn)一步夯實(shí)了保障高質(zhì)量發(fā)展的反壟斷法治基礎(chǔ)

　　概括地講，總則部分的修改有以下四大亮點(diǎn)：第一，“鼓勵(lì)創(chuàng)新”寫入第一條，豐富了反壟斷法的目標(biāo)體系，旨在推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新發(fā)展的良性互動(dòng)，保障高質(zhì)量發(fā)展；第二，競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位有了法律保障，明確競(jìng)爭(zhēng)政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的定位，是構(gòu)筑有效市場(chǎng)與有為政府有機(jī)結(jié)合法治基礎(chǔ)的政策前提；第三，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度效力位階提升到法律層面，成為深化政府改革的倒逼機(jī)制；第四，有關(guān)數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)和平臺(tái)規(guī)則的原則規(guī)定，是我國反壟斷法律制度與時(shí)俱進(jìn)的必然選擇，原則性規(guī)定為未來的制度建設(shè)和實(shí)施預(yù)留了必要的立法接口。

　　（一）“鼓勵(lì)創(chuàng)新”豐富了我國反壟斷法的目標(biāo)體系

　　在第一條寫入“鼓勵(lì)創(chuàng)新”豐富了我國反壟斷法的目標(biāo)體系。任何法律的目標(biāo)都不是單一的，而且，給法律確定所謂的終極目標(biāo)，其結(jié)果只能是裹足不前或者削足適履。我國《反壟斷法》的立法目標(biāo)當(dāng)然不宜以他國的條文作為標(biāo)尺來評(píng)價(jià)。我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。以科技創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新引領(lǐng)和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，是破解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)深層次矛盾和問題的必然選擇，也是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高發(fā)展質(zhì)量和效益的重要抓手。高質(zhì)量發(fā)展需要有序競(jìng)爭(zhēng)和有效創(chuàng)新作為前提和基礎(chǔ)。市場(chǎng)壟斷和行政性壟斷，都會(huì)扭曲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序，損害創(chuàng)新。

　　值得注意的是，創(chuàng)新就意味著打破甚至顛覆既定的秩序、結(jié)構(gòu)和機(jī)制。凡是創(chuàng)新，都會(huì)對(duì)既有的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和秩序產(chǎn)生影響。因此，正確認(rèn)識(shí)并且科學(xué)處理競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新的關(guān)系，非常重要。為了鼓勵(lì)和促進(jìn)創(chuàng)新，我們需要維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)；推動(dòng)繁榮創(chuàng)新，倒逼競(jìng)爭(zhēng)層次不斷提高。若無創(chuàng)新，競(jìng)爭(zhēng)則是低層次的存量利益競(jìng)爭(zhēng)，甚至有可能演變?yōu)槟闼牢一畹牧愫陀螒颉Ｎㄓ袆?chuàng)新成為發(fā)展動(dòng)力，才能提高競(jìng)爭(zhēng)的層次和水平，從事增量利益的競(jìng)爭(zhēng)，不僅可以共同發(fā)展，而且推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。有競(jìng)爭(zhēng)而無增長(zhǎng)，有增長(zhǎng)而無創(chuàng)新，均非高質(zhì)量發(fā)展。因此，強(qiáng)化反壟斷、深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施，就是要為創(chuàng)新營造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，進(jìn)而通過創(chuàng)新不斷提高競(jìng)爭(zhēng)層次，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的良性互動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

　　鼓勵(lì)創(chuàng)新成為反壟斷法的立法目標(biāo)，可以與具體制度有效銜接、相互支撐。反壟斷法有關(guān)壟斷協(xié)議的豁免規(guī)定、濫用市場(chǎng)支配地位的抗辯事由、審查或者不予禁止經(jīng)營者集中應(yīng)當(dāng)考慮的因素等具體制度的適用，有了更加具體明確的目標(biāo)指引。

　?。ǘ└?jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有了法律保障

　　本次修法，第四條增加了“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”，新增一條作為第五條明確規(guī)定，“國家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。”

　　競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位解決了競(jìng)爭(zhēng)政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的定位和地位。競(jìng)爭(zhēng)政策與其他經(jīng)濟(jì)政策之間的有效協(xié)調(diào)有了法律依據(jù)。以法律的形式明確規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，既是一個(gè)理論問題又是一個(gè)實(shí)踐問題，既是一個(gè)政策問題又是一個(gè)法治問題。

　　歸納1993年以來的經(jīng)濟(jì)體制改革的政策實(shí)踐，至少可以提煉出如下經(jīng)濟(jì)政策：貨幣政策、財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策、稅收政策、投資政策、外資政策、貿(mào)易政策、消費(fèi)政策、分配政策、就業(yè)政策等。不過，在改革開放初期，政府最為常用的經(jīng)濟(jì)政策是財(cái)政政策、稅收政策和信貸政策。自1986年，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》中第一次使用產(chǎn)業(yè)政策這一政策工具，產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的地位不斷強(qiáng)化。隨著貨幣政策在1995年納入《中國人民銀行法》，我國逐漸形成了組合運(yùn)用貨幣政策、財(cái)稅政策、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)節(jié)社會(huì)總需求與總供給的基本平衡的路徑依賴。

　　然而，以產(chǎn)業(yè)政策為核心的經(jīng)濟(jì)政策體系在解決問題的同時(shí)，也暴露出較為嚴(yán)重的不足。在競(jìng)爭(zhēng)政策缺位的情況下，對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的效果評(píng)價(jià)往往以能否促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度為標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、資源配置、政府優(yōu)惠政策等諸多方面的不公平，成為產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的障礙。

　　2007年，我國《反壟斷法》引入“競(jìng)爭(zhēng)政策”并使之成為法律概念，但是，競(jìng)爭(zhēng)政策長(zhǎng)期沒有進(jìn)入經(jīng)濟(jì)政策體系。由于在經(jīng)濟(jì)政策工具體系中的地位不明確，競(jìng)爭(zhēng)政策并未轉(zhuǎn)化為有效的經(jīng)濟(jì)政策工具。直到經(jīng)國務(wù)院同意的發(fā)展改革委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》才令人欣喜地提出“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策有效協(xié)調(diào)，建立和規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策的公平性、競(jìng)爭(zhēng)性審查機(jī)制?！备?jìng)爭(zhēng)政策才開始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)政策體系，圍繞競(jìng)爭(zhēng)政策的制度建設(shè)方露端倪。

　　2015年10月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》明確指出，“加強(qiáng)市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位”。這是在中央政策層面首次強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策具有“基礎(chǔ)性”。應(yīng)當(dāng)說，確立并競(jìng)爭(zhēng)政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)地位，是優(yōu)化反壟斷法實(shí)施環(huán)境，提升反壟斷法實(shí)施效果的基本前提和重要保障。為此，在政策層面，必須處理好競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策等其他經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系；在制度層面，必須處理好反壟斷法與其他行業(yè)監(jiān)管法的關(guān)系；在執(zhí)法層面，必須處理好反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系。處理好這些關(guān)系需要頂層制度設(shè)計(jì)，這就需要在法律層面，將競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位確認(rèn)下來。

　　2016年6月，《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34 號(hào)， 以下簡(jiǎn)稱國務(wù)院《意見》）正式建立了我國的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，是以事前方式規(guī)范濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的重要舉措。國務(wù)院《意見》基本確立了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的主體框架。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是我國確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的一項(xiàng)重要舉措，是從源頭規(guī)范政府行為防止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的頂層設(shè)計(jì)。然而，這一制度的有效推進(jìn)，還需建立更為具體的實(shí)施機(jī)制和更加權(quán)威的法律保障。

　　本次修法，以法律的形式和位階，明確了競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，表達(dá)了對(duì)這一地位予以“強(qiáng)化”的立場(chǎng)，并建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。這些均屬頂層設(shè)計(jì)的制度安排，影響重大、深遠(yuǎn)。

　　（三）積極應(yīng)對(duì)數(shù)字時(shí)代反壟斷工作的新挑戰(zhàn)

　　本次修法在總則部分新增加一條，作為第九條，明確規(guī)定“經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則等從事本法禁止的壟斷行為?！毕嚓P(guān)內(nèi)容新增在總則部分，意義大影響深，對(duì)于其他具體制度及其適用均有指導(dǎo)價(jià)值。

　　在數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深度融合的背景下，需要加快健全數(shù)字經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管制度，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。數(shù)字經(jīng)濟(jì)以數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素、以現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)作為重要載體，在不斷進(jìn)步的信息通信技術(shù)的推動(dòng)下，提升著經(jīng)濟(jì)效率，優(yōu)化著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，代表了先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展方向。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的典型樣態(tài)和最為重要的主體，平臺(tái)企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的影響超越了所有的企業(yè)類型和經(jīng)營模式。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是數(shù)據(jù)密集型、技術(shù)密集型和資本密集型的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

　　發(fā)生在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷行為，例如“二選一” “大數(shù)據(jù)殺熟”“自我優(yōu)待”“扼殺式并購”等，都涉及數(shù)據(jù)行為、算法運(yùn)用和數(shù)字技術(shù)，具有特殊性。海量數(shù)據(jù)聚集是壟斷的基礎(chǔ)，歧視的算法是壟斷的利器、強(qiáng)大的算力是壟斷的支撐，雄厚的資本實(shí)力是壟斷的保障。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展需要公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，這一公共產(chǎn)品是市場(chǎng)自身無法提供的。

　　維護(hù)市場(chǎng)秩序需要政府的有形之手，需要更好地發(fā)揮政府的作用。本次修法尊重?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，圍繞平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的核心要素進(jìn)行立法。在現(xiàn)階段，在法律層面作原則性規(guī)定，釋放了清晰的政策信號(hào)，十分必要、非常適度。

　　平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是集成式經(jīng)濟(jì)，通過信息通信及數(shù)字技術(shù)將許多法律關(guān)系集成到一起。消費(fèi)者線上消費(fèi)只需要按幾個(gè)鍵下去，就會(huì)觸發(fā)平臺(tái)服務(wù)法律關(guān)系、商品買賣或者服務(wù)法律關(guān)系、資金流轉(zhuǎn)法律關(guān)系、物流服務(wù)法律關(guān)系等諸多法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或者終止。反壟斷執(zhí)法需要準(zhǔn)確解構(gòu)這些法律關(guān)系，并且高度關(guān)注平臺(tái)經(jīng)濟(jì)及其競(jìng)爭(zhēng)行為的特殊性。

　　優(yōu)化規(guī)范配置，回應(yīng)預(yù)防與制止壟斷協(xié)議的重大實(shí)踐需求

　　概括地講，“壟斷協(xié)議”一章的修改有四大亮點(diǎn)：第一，壟斷協(xié)議概念獨(dú)立成條，條文邏輯得到優(yōu)化；第二，增加反競(jìng)爭(zhēng)效果抗辯條款，明確縱向壟斷協(xié)議認(rèn)定規(guī)則；第三，確立“安全港”規(guī)則，為經(jīng)營者提供明確預(yù)期；第四，組織者、幫助者入法，壟斷協(xié)議規(guī)范趨于完善。

　　（一）壟斷協(xié)議概念獨(dú)立成條，條文邏輯得到優(yōu)化

　　本次修法，將原第十三條的兩款一分為二，第二款改為第十六條，第一款改為第十七條。這樣，壟斷協(xié)議的概念獨(dú)立成條，作為第十六條，且處于第二章“壟斷協(xié)議”的章首。如此修改，不僅優(yōu)化了條文順序，而且理順了相關(guān)規(guī)定的應(yīng)有邏輯關(guān)系，統(tǒng)領(lǐng)有關(guān)壟斷協(xié)議的規(guī)范體系，有望杜絕法律適用中令人錯(cuò)愕的解釋錯(cuò)誤。

　　（二）增加反競(jìng)爭(zhēng)效果抗辯條款，明確縱向壟斷協(xié)議認(rèn)定規(guī)則

　　修正后的第十八條第二款規(guī)定：“對(duì)前款第一項(xiàng)和第二項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議，經(jīng)營者能夠證明其不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，不予禁止。”據(jù)此，針對(duì)第十八條第一款典型列舉并禁止的兩種縱向壟斷協(xié)議，即固定向第三人轉(zhuǎn)售商品的價(jià)格和限定向第三人轉(zhuǎn)售商品的最低價(jià)格（以下統(tǒng)稱“轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為”），第十八條第二款明確了對(duì)其應(yīng)當(dāng)適用的違法認(rèn)定規(guī)則——可抗辯的違法推定。坦率地講，增加該款規(guī)定具有重要的規(guī)范意義和執(zhí)法司法指引價(jià)值。

　　一方面，它表明立法者基于既有的理論研究、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、實(shí)證調(diào)查，經(jīng)過慎重考量，形成并重申了一個(gè)綜合性的判斷，即轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為具有很大的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的可能，通常會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生負(fù)面影響，因而在立法上概括性地推定這類行為的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果及其違法性。換言之，在適用第十八條第一款的禁止性規(guī)定時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和原告無須證明轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為的任何實(shí)際或潛在的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，而經(jīng)營者若要擺脫違法性指控，須對(duì)推定予以反駁，即證明轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，否則將承擔(dān)舉證失敗的不利后果。

　　另一方面，該款規(guī)定還起到了“定紛止?fàn)?、撥亂反正”的作用。過去，我國一些法院對(duì)轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為的違法性認(rèn)定貫徹著所謂的“合理原則”，其實(shí)質(zhì)是要求原告和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行為的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果承擔(dān)舉證責(zé)任；不同的是，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為一直秉持“原則禁止+例外豁免”的執(zhí)法原則，即主張轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為的普遍違法性已經(jīng)通過第十八條第一款概括禁止的方式予以表達(dá)，無需反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)證明行為的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，該執(zhí)法原則的實(shí)質(zhì)就是可抗辯的違法推定。

　　實(shí)際上，反壟斷法之所以典型列舉并禁止系列橫向壟斷協(xié)議和縱向壟斷協(xié)議，本就是基于這些行為的嚴(yán)重性質(zhì)及其產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的高度可能性。因此，第十八條第二款規(guī)定不僅僅是對(duì)實(shí)踐分歧的回應(yīng)和不當(dāng)做法的糾偏，更是對(duì)這一基本法理和立法態(tài)度的重申和強(qiáng)調(diào)，及時(shí)有效地維護(hù)了縱向壟斷協(xié)議認(rèn)定規(guī)則的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

　　（三）確立了“安全港”規(guī)則，在解決問題的同時(shí)又帶出來一些問題

　　修正后的第十八條第三款規(guī)定：“經(jīng)營者能夠證明其在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額低于國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并符合國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他條件的，不予禁止?！痹撘?guī)定為適用于縱向壟斷協(xié)議的“安全港”規(guī)則提供了法律依據(jù)。

　　一般認(rèn)為，“安全港”規(guī)則不僅有助于降低行政執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率，還能給經(jīng)營者提供明確的預(yù)期、降低經(jīng)營者的合規(guī)負(fù)擔(dān)，起到鼓勵(lì)有益合作活動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的作用。因此，美國、歐盟等法域的規(guī)章、指南確立了以市場(chǎng)份額為基礎(chǔ)的“安全港”規(guī)則。

　　例如，美國《關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)者之間合謀的反托拉斯指南》規(guī)定：對(duì)于不屬于本身違法的協(xié)議，如果合謀參與者總共的市場(chǎng)份額不超過競(jìng)爭(zhēng)可能受到影響的每一相關(guān)市場(chǎng)的20%，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不會(huì)對(duì)該競(jìng)爭(zhēng)者合謀進(jìn)行指控。再如，歐盟《非重要協(xié)議通告》規(guī)定：對(duì)于不構(gòu)成對(duì)競(jìng)爭(zhēng)明顯限制的競(jìng)爭(zhēng)者之間達(dá)成的協(xié)議，如果受該協(xié)議影響的任何相關(guān)市場(chǎng)上協(xié)議各方的總市場(chǎng)份額不超過10%；對(duì)于不構(gòu)成對(duì)競(jìng)爭(zhēng)明顯限制的非競(jìng)爭(zhēng)者之間達(dá)成的協(xié)議，如果受該協(xié)議影響的任何相關(guān)市場(chǎng)上協(xié)議各方的市場(chǎng)份額不超過15%，那么上述協(xié)議不受《歐盟運(yùn)行條約》第101條第1款的禁止。

　　可見，“安全港”規(guī)則不僅適用于縱向協(xié)議、也適用于橫向協(xié)議。并且，其適用的前提是協(xié)議并非明顯地反競(jìng)爭(zhēng)，即排除了對(duì)競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成“核心限制”或“目的限制”的協(xié)議。實(shí)際上，我國《關(guān)于禁止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定》第五條和《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》第十三條關(guān)于“安全港”規(guī)則的規(guī)定，借鑒了美歐等法域的通行做法，即“安全港”規(guī)則同時(shí)適用于橫向和縱向協(xié)議，但排除了被《反壟斷法》第十七條和第十八條第一款典型列舉并禁止的協(xié)議，而僅適用于落入“兜底條款”的情形。

　　由此來看，第十八條第三款有關(guān)“安全港”的規(guī)定，不僅與域外通行做法不同，而且與我國相關(guān)規(guī)章、指南對(duì)“安全港”規(guī)則的既有認(rèn)知和設(shè)計(jì)相異。一方面，“安全港”規(guī)則沒有獨(dú)立成條，僅適用于縱向協(xié)議、不適用于橫向協(xié)議，因而諸如競(jìng)爭(zhēng)者之間聯(lián)合研發(fā)等具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效益的橫向協(xié)議無法享受“安全港”規(guī)則的保護(hù)。另一方面，“安全港”規(guī)則不僅適用于落入“兜底條款”的縱向協(xié)議，還適用于被典型列舉并受到禁止的固定轉(zhuǎn)售價(jià)格和限定最低轉(zhuǎn)售價(jià)格協(xié)議。

　　這樣，固定轉(zhuǎn)售價(jià)格和限定最低轉(zhuǎn)售價(jià)格協(xié)議在我國反壟斷法上實(shí)際上面臨著兩股相互矛盾的力量的拉扯：其具有反競(jìng)爭(zhēng)的嚴(yán)重性質(zhì)因而適用“違法推定（可抗辯）”的認(rèn)定規(guī)則，但同時(shí)其又可以適用特定于非明顯反競(jìng)爭(zhēng)情形下的“安全港”規(guī)則。如何緩和這種張力？如何設(shè)置適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)份額標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)？適用“安全港”規(guī)則是否需要額外的條件？這些問題有待理論和實(shí)踐進(jìn)一步探索。

　　（四）壟斷協(xié)議的組織者、幫助者入法，義務(wù)和責(zé)任規(guī)范趨于健全

　　修正后的第十九條規(guī)定：“經(jīng)營者不得組織其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助?！睖?zhǔn)確地說，該條規(guī)定并沒有創(chuàng)設(shè)新的壟斷協(xié)議類型，即不存在所謂組織型或者幫助型壟斷協(xié)議。法定的壟斷協(xié)議類型仍然是橫向壟斷協(xié)議和縱向壟斷協(xié)議兩種。之所以增加該條規(guī)定，核心目的是應(yīng)對(duì)壟斷協(xié)議的復(fù)雜性，解決參與壟斷協(xié)議的組織者、幫助者等主體的行為定性和法律責(zé)任問題。事實(shí)上，經(jīng)營者達(dá)成和實(shí)施壟斷協(xié)議可能面臨不少障礙，需要借助其他主體在信息傳遞、策略協(xié)調(diào)、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、防止作弊、施加懲戒等方面的支撐或輔助作用。

　　例如，《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》第八條指出：“具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者可能借助與平臺(tái)經(jīng)營者之間的縱向關(guān)系，或者由平臺(tái)經(jīng)營者組織、協(xié)調(diào)，達(dá)成具有橫向壟斷協(xié)議效果的軸輻協(xié)議?！笨梢姡S輻協(xié)議是壟斷協(xié)議復(fù)雜性的一種表現(xiàn)，但不是唯一表現(xiàn)，招投標(biāo)、共同代理、獨(dú)家包銷等場(chǎng)景也可呈現(xiàn)壟斷協(xié)議的復(fù)雜性。

　　盡管如此，現(xiàn)行《反壟斷法》關(guān)于橫向和縱向壟斷協(xié)議的規(guī)定，將責(zé)任主體限定為“具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營者”和“經(jīng)營者與交易相對(duì)人”，這使得超出這些范圍的其他主體即便參與壟斷協(xié)議、為壟斷協(xié)議的達(dá)成實(shí)施起到組織作用或?qū)嵸|(zhì)性的幫助作用，但因其不是壟斷協(xié)議的“適格主體”而脫法，無法對(duì)應(yīng)、適用于“法律責(zé)任”一章的處理規(guī)定，進(jìn)而逃逸于反壟斷法的制裁。湖南婁底保險(xiǎn)業(yè)壟斷協(xié)議案、安徽信雅達(dá)等密碼器企業(yè)壟斷協(xié)議案等案件深刻地暴露出此種弊端。

　　因此，此次修改增加該條規(guī)定，不僅將組織者、實(shí)質(zhì)性幫助者的行為納入調(diào)整，而且使其法律責(zé)任依據(jù)缺失的問題迎刃而解。新修改的《反壟斷法》第五十八條第二款規(guī)定：“經(jīng)營者組織其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助的，適用前款規(guī)定?！迸c第十九條呼應(yīng)，相得益彰。

　　對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代“濫用市場(chǎng)支配地位”予以特別的反壟斷關(guān)切

　　修正后的第二十二條增加一款作為第二款：“具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺(tái)規(guī)則等從事前款規(guī)定的濫用市場(chǎng)支配地位的行為?！痹摽钜?guī)定不僅呼應(yīng)總則第九條規(guī)定，與時(shí)俱進(jìn)地明確了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代濫用市場(chǎng)支配地位的反壟斷關(guān)切，而且與《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》等規(guī)定有機(jī)銜接，也為未來的制度完善預(yù)留了必要的接口。

　　近年來，數(shù)字經(jīng)濟(jì)成為牽引壯大我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。但在此過程中，平臺(tái)壟斷、贏者通吃、競(jìng)爭(zhēng)失序、野蠻生長(zhǎng)、無序擴(kuò)張等亂象逐步凸顯，出現(xiàn)了限制競(jìng)爭(zhēng)、算法霸權(quán)、價(jià)格歧視等一系列問題，不僅影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，抑制創(chuàng)新活力，損害中小微企業(yè)、消費(fèi)者、勞動(dòng)者合法權(quán)益，妨礙社會(huì)公平正義，而且給數(shù)據(jù)安全、信息安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)公共利益安全和總體國家安全帶來重大威脅。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是加強(qiáng)和改進(jìn)濫用市場(chǎng)支配地位的反壟斷，“破除平臺(tái)企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷等問題，防止利用數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)手段等方式排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”。

　　實(shí)際上，不公平定價(jià)、掠奪性定價(jià)、拒絕交易、搭售或附加不合理交易條件、限定交易、歧視性待遇等傳統(tǒng)濫用市場(chǎng)支配地位行為，在算法、數(shù)據(jù)、技術(shù)以及平臺(tái)規(guī)則的驅(qū)動(dòng)下具有了更加復(fù)雜多樣的表現(xiàn)形式，如自我優(yōu)待、“大數(shù)據(jù)殺熟”、平臺(tái)“封禁”、強(qiáng)制平臺(tái)“二選一”、拒絕或限制平臺(tái)互操作、隱私政策搭售、交叉補(bǔ)貼、強(qiáng)制搭便車、過度處理數(shù)據(jù)等等。

　　顯然，在線上和線下并行交織、商品和服務(wù)滲透融合、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)的平臺(tái)商業(yè)生態(tài)中，準(zhǔn)確認(rèn)定和處理濫用市場(chǎng)支配地位行為面臨更多挑戰(zhàn)，包括但不限于：

　　是否每個(gè)案件都必須界定相關(guān)市場(chǎng)，界定一個(gè)還是多個(gè)相關(guān)市場(chǎng)；數(shù)據(jù)、流量、算法、算力等因素在市場(chǎng)支配地位以及濫用行為的評(píng)估中具有何種相關(guān)性；是否需要改造市場(chǎng)支配地位的概念或者降低市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以緩解反壟斷法實(shí)施“過笨、過慢、過弱”的問題；是否需要拓展反壟斷法的損害理論以回應(yīng)數(shù)據(jù)隱私保護(hù)以及其他更寬泛的社會(huì)關(guān)切；應(yīng)秉持何種補(bǔ)救理念，如何制定和實(shí)施有效的補(bǔ)救措施；禁止濫用市場(chǎng)支配地位制度與事前監(jiān)管制度特別是“守門人”等類似制度存在何種差異，如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系。

　　這些問題有待理論和實(shí)踐深入探索。

　　經(jīng)營者集中審查制度得到了重大完善

　　在《反壟斷法（修正草案）》（以下簡(jiǎn)稱修正草案）中，增設(shè)了“一款+兩條”，即在現(xiàn)行《反壟斷法》第二十一條的基礎(chǔ)上增加一款內(nèi)容，作為第二十六條。同時(shí)，新增兩條規(guī)定（第三十二條、第三十七條），形成了共計(jì)14條的條文結(jié)構(gòu)。修正后的《反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱新法）對(duì)修正草案第二十六條、三十二條、三十七條的內(nèi)容又進(jìn)行了修改完善。

　　具體而言：

　　第一，新法對(duì)修正草案第二十六條第二款進(jìn)行了修改。對(duì)于“未達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但有證據(jù)證明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”的經(jīng)營者集中，修正草案規(guī)定的是，“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查”。新法調(diào)整為，“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以要求經(jīng)營者申報(bào)?！蓖瑫r(shí)，增加“經(jīng)營者未依照前兩款規(guī)定進(jìn)行申報(bào)的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查?！弊鳛槎鶙l第三款。

　　第二，現(xiàn)行《反壟斷法》沒有規(guī)定“停表”制度。修正草案第三十二條專門對(duì)之進(jìn)行規(guī)定，以更好平衡經(jīng)營者集中審查效率與審查質(zhì)量。新法第三十二條在修正草案的基礎(chǔ)上進(jìn)行了微調(diào)，將修正草案第三十二條第二項(xiàng)的“出現(xiàn)對(duì)經(jīng)營者集中審查具有重大影響的新情況、新事實(shí)，需要進(jìn)行核實(shí)”修改為“出現(xiàn)對(duì)經(jīng)營者集中審查具有重大影響的新情況、新事實(shí)，不經(jīng)核實(shí)將導(dǎo)致審查工作無法進(jìn)行”。第三，新法第三十七條規(guī)定了分類分級(jí)審查制度，同時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)“依法加強(qiáng)對(duì)涉及國計(jì)民生等重要領(lǐng)域的經(jīng)營者集中的審查，提高審查質(zhì)量和效率。”

　?。ㄒ唬┛茖W(xué)設(shè)定未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中的處理程序，有效回應(yīng)平臺(tái)反壟斷實(shí)踐需求

　　現(xiàn)行《反壟斷法》沒有對(duì)未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營者集中應(yīng)當(dāng)如何處理作出規(guī)定。《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》等下位規(guī)范填補(bǔ)了現(xiàn)行《反壟斷法》第二十條的立法漏洞，如《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》第六條規(guī)定：“經(jīng)營者集中未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查?！?br>
　　新法的規(guī)定又有一定創(chuàng)新，新法為經(jīng)營者提供了指引與守法緩沖，對(duì)未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營者集中，新法規(guī)定，“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以要求經(jīng)營者申報(bào)”。同時(shí)，新法第二十六條也為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)啟動(dòng)調(diào)查行為設(shè)定了清晰的法定條件，“經(jīng)營者未依照前兩款規(guī)定進(jìn)行申報(bào)的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查”。

　　近年，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)營者集中頻繁發(fā)生，與傳統(tǒng)的經(jīng)營者集中不同，一些平臺(tái)企業(yè)之間的集中盡管可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，但由于合并方營業(yè)額不高，未能被有效捕捉。平臺(tái)企業(yè)違法實(shí)施經(jīng)營者集中的情況屢見不鮮，國家市場(chǎng)監(jiān)管總局先后對(duì)阿里巴巴投資有限公司收購銀泰商業(yè)(集團(tuán))有限公司股權(quán)、閱文集團(tuán)收購新麗傳媒控股有限公司股權(quán)、深圳市豐巢網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司收購中郵智遞科技有限公司股權(quán)等多起未依法申報(bào)違法實(shí)施經(jīng)營者集中案進(jìn)行了調(diào)查，對(duì)阿里巴巴投資有限公司、閱文集團(tuán)和深圳市豐巢網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司等分別處以50萬元人民幣罰款的行政處罰。新法填補(bǔ)了現(xiàn)行《反壟斷法》的立法漏洞，有助于更好地回應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)營者集中審查實(shí)踐。

　　另外，新法第二十六條的規(guī)則設(shè)計(jì)秉持了“規(guī)范與發(fā)展并重”的理念原則，也較好地詮釋了在反壟斷法的語境下“有為政府”與“有效市場(chǎng)”應(yīng)當(dāng)如何良性互動(dòng)。第二十六條在強(qiáng)化經(jīng)營者集中審查的同時(shí)，設(shè)置了“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以要求經(jīng)營者申報(bào)”的程序，這相當(dāng)于給予了經(jīng)營者一次守法合規(guī)的機(jī)會(huì)，避免對(duì)經(jīng)營者的集中行為過度干預(yù)，有利于保障反壟斷執(zhí)法的客觀和公正，減少誤判（false positive）風(fēng)險(xiǎn)。融入“柔性”的反壟斷法有助于保持市場(chǎng)主體的活力，維護(hù)并更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。這也符合國家強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的政策要求。

　?。ǘ┦状我搿巴１怼敝贫龋掷m(xù)優(yōu)化審查期限與程序

　　《反壟斷法》第一條即開宗明義指出，反壟斷的目的在于“預(yù)防和制止壟斷行為”。不同于壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位的事后制止模式，經(jīng)營者集中審查重在預(yù)防壟斷行為，采取的是事前審查模式，即通過事前審查盡可能避免集中引發(fā)潛在競(jìng)爭(zhēng)損害。由于事前審查的程序特性，各法域反壟斷法律規(guī)范對(duì)經(jīng)營者集中審查均設(shè)置了嚴(yán)格的審查期限。

　　現(xiàn)行《反壟斷法》將經(jīng)營者集中審查分為初步審查、進(jìn)一步審查兩個(gè)階段。在進(jìn)一步審查階段，如遇法定情形，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以延長(zhǎng)審查期限。但即便延長(zhǎng)，集中審查的期限仍受到“累計(jì)不得超過180個(gè)自然日”的剛性期限約束。實(shí)踐中，經(jīng)營者集中申報(bào)案件數(shù)量較多，辦案人員少的矛盾一直存在。簡(jiǎn)易程序的設(shè)立、商談程序的設(shè)置均有緩和矛盾的效果，提高了審查效率，但未能從根本上解決這一矛盾，立法仍需作出回應(yīng)。

　　新法借鑒歐盟等反壟斷司法轄區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，引入了“停表”制度（stop the clock），因經(jīng)營者集中申報(bào)方的原因?qū)е路磯艛鄨?zhí)法機(jī)構(gòu)要求申報(bào)方提供補(bǔ)充資料或者對(duì)經(jīng)營者進(jìn)行檢查的，審查期間應(yīng)暫停計(jì)算，直至相關(guān)問題解決為止，其作用效果在于可以使得特定情形下經(jīng)營者集中審查的期間暫停計(jì)算，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查提供更充足的時(shí)間。新法第三十二條在規(guī)范結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為中止計(jì)算審查期限并附加三個(gè)具體的中止條件，借此提高經(jīng)營者集中審查過程中個(gè)案審查的彈性與審查程序的靈活性。較之修正草案，新法第三十二條將中止計(jì)算的第二類法定情形調(diào)整為“不經(jīng)核實(shí)將導(dǎo)致審查工作無法進(jìn)行”。

　　如果是由于申報(bào)方原因致使“具有重大影響的新情況、新事實(shí)”出現(xiàn)，那么，中止計(jì)算期限具有合理性；但若是因?yàn)槭袌?chǎng)情勢(shì)變化而非申報(bào)方原因使然，此時(shí)，由申報(bào)方承擔(dān)法律后果并不妥當(dāng)，新法以推動(dòng)審查工作進(jìn)展的需要為判斷標(biāo)準(zhǔn)，有助于保證審查的客觀性。

　　關(guān)于另外兩類法定情形，法定情形一為，“經(jīng)營者未按照規(guī)定提交文件、資料，導(dǎo)致審查工作無法進(jìn)行”，此類情形下，中止計(jì)算具有正當(dāng)性。法定情形三為，“對(duì)經(jīng)營者集中附加的限制性條件需要進(jìn)一步評(píng)估，且經(jīng)營者同意”。當(dāng)需要對(duì)經(jīng)營者集中附加的限制性條件進(jìn)一步評(píng)估時(shí)，賦予經(jīng)營者是否中止計(jì)算期限的選擇權(quán)，能夠緩解經(jīng)營者在集中審查過程中被動(dòng)等待的局面，使經(jīng)營者提前做好預(yù)案與準(zhǔn)備，加快經(jīng)營者附條件集中的節(jié)奏，降低經(jīng)營者審查的制度性成本。一旦因法定情形導(dǎo)致經(jīng)營者集中陷入中止?fàn)顟B(tài)會(huì)對(duì)審查效率、經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生較大影響。

　　因此，新法第三十二條第二款規(guī)定，自中止計(jì)算審查期限的情形消除之日起，審查期限繼續(xù)計(jì)算，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)書面通知經(jīng)營者。這可以督促經(jīng)營者依法合規(guī)申報(bào)，積極配合反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查工作，加快審查進(jìn)程，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。

　　（三）建立分類分級(jí)審查制度，高質(zhì)高效反壟斷促發(fā)展

　　《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》提出，要加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的全國統(tǒng)一大市場(chǎng)，同時(shí)要“健全經(jīng)營者集中分類分級(jí)反壟斷審查制度?！北敬涡薹ㄓ枰约皶r(shí)回應(yīng)。新法以修正草案第三十七條為基礎(chǔ)進(jìn)行了完善。在審查范圍上，關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域的表述由“民生、金融、科技、媒體等領(lǐng)域”修改為“涉及國計(jì)民生的重要領(lǐng)域”。審查的特別原則，從單一的“加強(qiáng)審查”，調(diào)整為“加強(qiáng)審查”與“提高審查質(zhì)量和效率”并重。上述兩個(gè)方面的調(diào)整，在一定程度上化解了市場(chǎng)對(duì)相關(guān)制度的擔(dān)憂。

　　健全經(jīng)營者集中分級(jí)分類反壟斷審查制度價(jià)值不言而喻：首先，有助于合理配置執(zhí)法資源，提高經(jīng)營者集中審查效率，保障審查結(jié)論的科學(xué)性、合理性；其次，有助于執(zhí)法資源聚焦于可能引發(fā)壟斷風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營者集中，預(yù)防重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域的潛在壟斷行為；最后，有助于提高國計(jì)民生重要領(lǐng)域經(jīng)營者集中審查的可預(yù)測(cè)性，提升保持市場(chǎng)的開放與活力。

　　在具體適用第三十七條時(shí)，由于新法并未對(duì)“國計(jì)民生的重要領(lǐng)域”做出限定，“國計(jì)民生”一詞的外延具有一定的不確定性，立法表述模糊不利于充分發(fā)揮反壟斷法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用，可能會(huì)影響反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)營者集中的審查、評(píng)估工作，也可能會(huì)影響到正在計(jì)劃或者已經(jīng)參與經(jīng)營者集中的經(jīng)營者對(duì)自身的定位和對(duì)集中行為的準(zhǔn)確判斷，最終也將不利于高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)。為此，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡早出臺(tái)與新法相配套的審查辦法，秉持科學(xué)、客觀、審慎、必要的理念原則，對(duì)關(guān)系“國計(jì)民生的重要領(lǐng)域”的外延做出界定。

　　擴(kuò)充負(fù)面行為清單，織密打破行政壟斷制度之網(wǎng)

　　預(yù)防和制止行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，是我國反壟斷法最大的特點(diǎn)和亮點(diǎn)，目的就是要更好發(fā)揮政府作用從而保障競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位和發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。本次修法，通過多種方式，例如新增條文、增加文字等方式擴(kuò)充負(fù)面行為清單，織密打破行政壟斷制度之網(wǎng)。

　　（一）防止利用合作協(xié)議等方式實(shí)施壟斷行為，保障市場(chǎng)公平

　　新增第四十條：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力,通過與經(jīng)營者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式，妨礙其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)或者對(duì)其他經(jīng)營者實(shí)行不平等待遇，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)?！?br>
　　行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理目的，有時(shí)需要和經(jīng)營者合作。但是，行政機(jī)關(guān)不得在合作中濫用行政權(quán)力，在合作協(xié)議或備忘錄中制定有利于合作企業(yè)的條款，妨礙其他經(jīng)營者參與競(jìng)爭(zhēng)，損害其他市場(chǎng)主體的利益。

　?。ǘ┱型稑?biāo)等經(jīng)營性活動(dòng)中強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)中立，將市場(chǎng)主體一視同仁

　　修正后第四十二條，將原先的“排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”修改為“排斥或者限制經(jīng)營者參加招標(biāo)投標(biāo)以及其他經(jīng)營活動(dòng)”。

　　首先，取消“外地經(jīng)營者”這一概念限定，其目的在于實(shí)現(xiàn)真正的競(jìng)爭(zhēng)中立，即不論是對(duì)外地企業(yè)還是本地企業(yè)的歧視都不應(yīng)被允許。目前，地方保護(hù)主義在我國并未根絕，有時(shí)還會(huì)死灰復(fù)燃。同時(shí)還存在“優(yōu)待外地企業(yè)、歧視本地企業(yè)”的現(xiàn)象，這都會(huì)破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，都應(yīng)予以規(guī)制。其次，之所以增加“其他經(jīng)營活動(dòng)”這一內(nèi)容，主要是為了應(yīng)對(duì)實(shí)踐中各種不同的情況。除了招投標(biāo)外，競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等都屬于競(jìng)爭(zhēng)性采購方式，都存在濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的空間和可能，以“其他經(jīng)營活動(dòng)”兜底，可以有效彌補(bǔ)原有法律規(guī)定的疏漏和不足。

　　（三）抽象行政行為全面納入競(jìng)爭(zhēng)約束，并與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度無縫對(duì)接

　　修正后第四十五條，將義務(wù)主體由行政機(jī)關(guān)擴(kuò)展到了法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。這樣，抽象行政行為的主體與公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體保持了一致，從而使得預(yù)防和制止行政性壟斷的制度與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度可以有效銜接。

　　追加義務(wù)主體、增加約談制度，進(jìn)一步完善對(duì)涉嫌壟斷行為的調(diào)查程序

　　概括地講，“對(duì)涉嫌壟斷行為的調(diào)查”一章的修改亮點(diǎn)集中在針對(duì)行政性壟斷的調(diào)查程序：第一，追加了義務(wù)主體，特別要求涉嫌行政性壟斷的有關(guān)單位和個(gè)人承擔(dān)配合調(diào)查的義務(wù)；第二，引入約談行政機(jī)構(gòu)等組織的法定代表人或者負(fù)責(zé)人的制度，并可要求其提出改進(jìn)措施，增強(qiáng)了對(duì)涉嫌行政性壟斷行為調(diào)查程序的權(quán)威性和約束力。

　?。ㄒ唬┩卣挂婪ūＣ芰x務(wù)，加強(qiáng)個(gè)人隱私和信息保護(hù)

　　修正后的第四十九條增加了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其工作人員對(duì)執(zhí)法過程中知悉的個(gè)人隱私和個(gè)人信息依法保密的義務(wù)。個(gè)人隱私是自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動(dòng)、私密信息。個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息，但不包括匿名化處理后的信息。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其工作人員對(duì)在執(zhí)法過程中，除了可能涉及、了解有關(guān)單位和個(gè)人的商業(yè)秘密，還可能需要對(duì)自然人的私密信息等個(gè)人信息進(jìn)行收集、存儲(chǔ)、使用等處理。

　　為了切實(shí)保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)益和個(gè)人信息權(quán)益，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)依照《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、程序進(jìn)行處理，不得超出履行法定職責(zé)所必需的范圍和限度；同時(shí)對(duì)在履行職責(zé)中知悉的個(gè)人隱私和個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。

　　（二）明確配合義務(wù)，打通調(diào)查梗阻

　　修正后的第五十四條規(guī)定：“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法對(duì)涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為進(jìn)行調(diào)查，有關(guān)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合?！敝浦剐姓詨艛嗍俏覈斗磯艛喾ā返囊淮筇厣榱吮ＷC反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)，本條規(guī)定了行政性壟斷調(diào)查中有關(guān)單位或個(gè)人的配合義務(wù)。包括但不限于：在接受調(diào)查時(shí)，要為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)查明事實(shí)真相提供便利條件，提供真實(shí)的有關(guān)文件、材料、信息，不得隱瞞、掩藏真相事實(shí)，藏匿、銷毀、轉(zhuǎn)移證據(jù)。對(duì)拒不配合反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的單位或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)依法追究其法律責(zé)任。相反，對(duì)積極配合反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的單位或個(gè)人，可依法對(duì)其法律責(zé)任作出減免。

　?。ㄈ┮爰s談制度，增強(qiáng)了對(duì)涉嫌行政性壟斷行為調(diào)查程序的權(quán)威性和約束力

　　修正后的第五十五條規(guī)定：“經(jīng)營者、行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，涉嫌違反本法規(guī)定的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以對(duì)其法定代表人或者負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，要求其提出改進(jìn)措施。”由此確立了我國反壟斷法上的約談制度。

　　對(duì)于存在排除限制競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)、涉嫌違反反壟斷法的行為，通過約談要求義務(wù)主體提出改進(jìn)措施，這并非是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)過完整調(diào)查程序后作出的結(jié)論性處理決定，而是一種臨時(shí)性、中間性、手段性的保障措施，旨在預(yù)防違法行為、消除風(fēng)險(xiǎn)隱患、防止危害后果產(chǎn)生或持續(xù)擴(kuò)大。從行政行為的屬性上看，約談屬于非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為。除了具有風(fēng)險(xiǎn)防范功能，約談還具有警示告誡和教育指導(dǎo)功能。

　　“法律責(zé)任”一章得以大修，強(qiáng)化了反壟斷法律責(zé)任的威懾效果

　　概括地講，“法律責(zé)任”一章的修改有三大亮點(diǎn)：第一，強(qiáng)化違法懲戒力度、大幅提升經(jīng)營者違法的成本；第二，優(yōu)化和改進(jìn)反壟斷法律責(zé)任體系；第三，與時(shí)俱進(jìn)地引入民事公益訴訟制度和失信約束機(jī)制。

　　（一）大幅充實(shí)法律責(zé)任體系，增加個(gè)人責(zé)任建立雙罰制，提高違法壟斷的成本。

　　法律責(zé)任一章，修改的幅度最大。不僅新增3個(gè)條文，而且原有9個(gè)條文中的8個(gè)條文被修改，增加了實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。修正后的第五十六條完善了壟斷協(xié)議的法律責(zé)任體系。

　　第一，細(xì)化壟斷協(xié)議罰款規(guī)則。一是增加規(guī)定，“上一年度沒有銷售額的，處五百萬元以下的罰款”；二是針對(duì)尚未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議的情形，提升了罰款幅度，將“可以處五十萬元以下的罰款”改為“可以處三百萬元以下的罰款”；三是提升了針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的罰款幅度，將“可以處五十萬元以下的罰款”改為“可以處三百萬元以下的罰款”；四是增加針對(duì)個(gè)人的罰款規(guī)則，即“經(jīng)營者的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員對(duì)達(dá)成壟斷協(xié)議負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，可以處一百萬元以下的罰款”。

　　實(shí)際上，壟斷協(xié)議是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)危害最嚴(yán)重的反競(jìng)爭(zhēng)行為。本應(yīng)相互競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營者放棄獨(dú)立決策、選擇相互協(xié)調(diào)、規(guī)避彼此競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)，這無疑是威脅競(jìng)爭(zhēng)的“最大罪惡”。所以，加大對(duì)壟斷協(xié)議的罰款力度，將單罰制改為雙罰制、增加有關(guān)個(gè)人的處罰規(guī)定，能更充分地實(shí)現(xiàn)反壟斷法律責(zé)任應(yīng)有的威懾效果，更有效地削弱經(jīng)營者和個(gè)人從事壟斷協(xié)議的動(dòng)機(jī)。

　　第二，明確了“經(jīng)營者組織其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助”的法律責(zé)任依據(jù)，即“適用前款規(guī)定”。由此化解了組織者、幫助者參與壟斷協(xié)議卻游離于反壟斷法律責(zé)任體系之外的窘境。

　　第三，對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)的經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議的行為，增加“由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令改正”的規(guī)定。責(zé)令改正包括責(zé)令停止違法行為和責(zé)令恢復(fù)原狀兩層含義，是行政執(zhí)法中“首先糾正違法原則”或“消除危險(xiǎn)性原則”的體現(xiàn)，避免了“只罰不改”的局限效果。

　?。ǘ┓诸惻渲梅韶?zé)任，有力震懾違法實(shí)施經(jīng)營者集中

　　在第五十八條改進(jìn)違法實(shí)施經(jīng)營者集中的法律責(zé)任，區(qū)分“單純程序性違法”與“程序性違法+實(shí)體性違法”，并配置不同的處理方式和法律責(zé)任。

　　一方面，如果違法實(shí)施經(jīng)營者集中只違反反壟斷法的程序性規(guī)定（未具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果），如應(yīng)當(dāng)申報(bào)而未申報(bào)即行實(shí)施集中、申報(bào)后未經(jīng)批準(zhǔn)即行實(shí)施集中等（俗稱“搶跑”），那么僅對(duì)涉案經(jīng)營者“處五百萬元以下的罰款”。相較于原罰款規(guī)定，這里有兩個(gè)變化：一是提升了罰款幅度，由“五十萬元以下”改為“五百萬元以下”；二是刪除“可以”兩字，將罰款作為一項(xiàng)強(qiáng)制性要求。這樣，“搶跑”的違法成本變高，經(jīng)營者集中事前強(qiáng)制申報(bào)制度的保障力度得到加強(qiáng)。

　　另一方面，如果違法實(shí)施經(jīng)營者集中不僅違反反壟斷法的程序性規(guī)定，而且觸及集中控制的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)，即“且具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的”，那么該集中與經(jīng)營者通過壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位等行為損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)而形成、維持、加強(qiáng)壟斷勢(shì)力，實(shí)際上別無二致。因此，在法律責(zé)任方式上，不僅需要責(zé)令停止、改正違法行為，即“責(zé)令停止實(shí)施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)”，而且同樣需要通過罰款震懾違法行為，即“處上一年度銷售額百分之十以下的罰款”。

　　增加這一罰款規(guī)定，極大地提升了違法實(shí)施經(jīng)營者集中的成本，進(jìn)一步強(qiáng)化了經(jīng)營者集中事前強(qiáng)制申報(bào)的制度剛性，同時(shí)還形成了壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、違法實(shí)施（反競(jìng)爭(zhēng)的）經(jīng)營者集中作為“事后”違法行為在法律責(zé)任方式上的相似構(gòu)造和連貫邏輯。

　?。ㄈ┰鲅a(bǔ)罰款考慮因素，更好實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)

　　在第五十九條增加“消除違法行為后果的情況”，完善了確定罰款數(shù)額應(yīng)當(dāng)考慮的因素。針對(duì)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、違法實(shí)施經(jīng)營者集中等行為，罰款雖然有助于震懾、阻嚇、預(yù)防違法行為，但無法恢復(fù)因違法行為而遭到破壞的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件。

　　因此，不能“為罰而罰”，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在作出罰款決定之前，應(yīng)當(dāng)責(zé)令經(jīng)營者停止、改正違法行為并消除行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的不利影響。如果經(jīng)營者履行改正命令所設(shè)定的義務(wù)，主動(dòng)消除違法行為的后果，那么在確定罰款具體數(shù)額時(shí)應(yīng)將這一因素納入考慮，從輕或減輕處罰。這樣做也符合《行政處罰法》第三十二條的規(guī)定，即主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰。

　　（四）確立反壟斷民事檢察公益訴訟制度，維護(hù)社會(huì)公共利益

　　在第六十條增加一款作為第二款：“經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為，損害社會(huì)公共利益的，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟。”該規(guī)定確立了我國反壟斷法上的民事公益訴訟制度。壟斷行為的危害具有發(fā)散性、涉眾性，侵害的是不特定多數(shù)人的利益。受到損害的經(jīng)營者或消費(fèi)者可以向法院提起訴訟，要求實(shí)施壟斷行為的經(jīng)營承擔(dān)民事責(zé)任。

　　但是，囿于力量懸殊、信息偏在、舉證困難等因素而經(jīng)常敗訴。解決這一問題，一方面需要改進(jìn)反壟斷民事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)規(guī)則，適度降低弱勢(shì)原告方的舉證負(fù)擔(dān)，同時(shí)還可以借助民事公益訴訟制度加強(qiáng)原告方的訴訟力量?！睹袷略V訟法》第五十八條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！笨梢?，只有法律規(guī)定的特定主體和特定的案件類型才適用民事公益訴訟。

　　第六十條第二款的規(guī)定將有權(quán)提起反壟斷民事公益訴訟的主體限定為設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民檢察院，而沒有規(guī)定消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴訟主體地位。這其實(shí)是一個(gè)缺憾。但是，根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條的規(guī)定，“對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟”，不宜且不應(yīng)認(rèn)為中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)不能提起反壟斷民事公益訴訟。

　?。ㄎ澹┰黾痈恼龍?bào)告義務(wù)，確保行政性壟斷查處實(shí)效

　　修正后第六十一條第一款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織應(yīng)當(dāng)將有關(guān)改正情況書面報(bào)告上級(jí)機(jī)關(guān)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”。從行政體制上講，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他行政主體不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)只能向違法主體的上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議，而不能直接作出改正違法行為的命令。但是，為避免執(zhí)法流于形式，改正違法行為的情況需要被有效監(jiān)督和保障，因此違法主體應(yīng)當(dāng)將有關(guān)改正情況書面報(bào)告上級(jí)機(jī)關(guān)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這樣才能防止行政性壟斷持續(xù)存在或變相實(shí)施、確保競(jìng)爭(zhēng)損害得到糾正。

　?。┘哟罅P款處罰力度，嚴(yán)懲拒絕、阻礙調(diào)查行為

　　修正后第六十二條大幅提升拒絕、阻礙調(diào)查行為的罰款數(shù)額和處罰力度，以解決實(shí)踐中有關(guān)單位和個(gè)人不配合反壟斷執(zhí)法調(diào)查的突出問題。一是刪除“可以”的表述，將針對(duì)單位或個(gè)人的罰款作為一項(xiàng)強(qiáng)制性要求；二是針對(duì)單位的罰款數(shù)額上限，從“一百萬元”改為“上一年度銷售額百分之一”；三是針對(duì)個(gè)人的罰款數(shù)額上限，從“十萬元”改為“五十萬元”。罰款力度提升帶來的戒懼效應(yīng)，有助于督促被調(diào)查主體積極配合調(diào)查，使其不愿、不敢或不能從事拒絕、阻礙調(diào)查行為。

　?。ㄆ撸﹦?chuàng)建加重罰款規(guī)則，倍增違法威懾效果

　　修正后第六十三條增加加重罰款的規(guī)定，即：“違反本法規(guī)定，情節(jié)特別嚴(yán)重、影響特別惡劣、造成特別嚴(yán)重后果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以在本法第五十六條、第五十七條、第五十八條、第六十二條規(guī)定的罰款數(shù)額的二倍以上五倍以下確定具體罰款數(shù)額?！睋?jù)此，針對(duì)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、違法實(shí)施經(jīng)營者集中等實(shí)體性違法行為，最高可處經(jīng)營者上一年度銷售額百分之五十的罰款，針對(duì)拒絕、阻礙配合調(diào)查等程序性違法行為，最高可處經(jīng)營者上一年度銷售額百分之五的罰款。其處罰力度之大、威懾效應(yīng)之巨，在比較法上難尋其例。誠然，一個(gè)法律責(zé)任體系的基本目標(biāo)是威懾人們不敢違反法律，

　　因而在我國以行政罰款為中心的反壟斷法律責(zé)任模式下，有必要以威懾理念為指導(dǎo)來設(shè)計(jì)反壟斷法的罰款規(guī)則。但是，這樣做既要避免威懾不足，更要防范威懾過度。威懾過度的罰款規(guī)則會(huì)使經(jīng)營者擔(dān)心受到嚴(yán)厲制裁而不愿從事甚至放棄從事本來有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、行業(yè)發(fā)展和消費(fèi)者利益的行為，造成適得其反的消極效果。

　　因此，該規(guī)定的適用應(yīng)受到嚴(yán)格限制：一方面，亟需厘清“情節(jié)特別嚴(yán)重、影響特別惡劣、造成特別嚴(yán)重后果”的裁量因素，給經(jīng)營者提供明確的預(yù)期；另一方面，有必要將加重罰款規(guī)則的適用限定在反復(fù)或多次實(shí)施違法行為的情形，否則難以實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)。冰凍三尺非一日之寒，三重“特別”同時(shí)出現(xiàn)也非一日之“寒”，為了避免不當(dāng)?shù)倪^度威懾可能滋生出反面效果，堅(jiān)持常態(tài)化執(zhí)法和司法顯得尤為重要，不能坐等三重“特別”。換言之，若反壟斷執(zhí)法司法常態(tài)化，則可以有效防止三重“特別”的糟糕情形。

　?。ò耍┰鲈O(shè)失信約束機(jī)制，創(chuàng)新法律責(zé)任方式

　　修正后第六十四條增加失信約束機(jī)制的規(guī)定，即：“經(jīng)營者因違反本法規(guī)定受到行政處罰的，按照國家有關(guān)規(guī)定記入信用記錄，并向社會(huì)公示。”信用記錄直接體現(xiàn)個(gè)人、組織在市場(chǎng)活動(dòng)中的可信度、公信力，是證實(shí)其是否誠實(shí)守信、遵紀(jì)守法的重要憑證和依據(jù)，是出具信用報(bào)告和進(jìn)行信用懲戒的基礎(chǔ)。將經(jīng)營者違反反壟斷法而受到行政處罰的情況記入信用記錄，是對(duì)傳統(tǒng)法律責(zé)任方式的創(chuàng)新，目的是借助失信約束機(jī)制（即失信聯(lián)合懲戒機(jī)制）的威懾和制約，促使經(jīng)營者遵守反壟斷法的規(guī)定，為預(yù)防壟斷行為構(gòu)筑又一層屏障。需注意的是，記入信用記錄不等同于被列入嚴(yán)重違法失信名單并實(shí)施相應(yīng)管理措施。

　　（九）其他修改內(nèi)容

　　一是嚴(yán)格反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作人員法律責(zé)任，強(qiáng)化個(gè)人信息和隱私保護(hù)，在第六十六條增加泄露執(zhí)法過程中知悉的個(gè)人隱私和個(gè)人信息應(yīng)依法給予處分的規(guī)定。二是將刑事責(zé)任的引致規(guī)定獨(dú)立為第六十七條：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！边M(jìn)而，根據(jù)不同犯罪事實(shí)可適用《刑法》有關(guān)濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、侵犯商業(yè)秘密罪、侵犯公民個(gè)人信息罪、串通投標(biāo)罪、妨害公務(wù)罪的規(guī)定依法進(jìn)行處理。

　　總之，本次修法順應(yīng)了高質(zhì)量發(fā)展的需求，因應(yīng)了數(shù)字科技蓬勃發(fā)展和廣泛運(yùn)用帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，強(qiáng)化了反壟斷監(jiān)管能力，完善了反壟斷監(jiān)管體系，健全了法律責(zé)任體系，預(yù)留了制度細(xì)化的接口，更加有利于防止市場(chǎng)壟斷，使市場(chǎng)在資源配置起決定性作用；更加有利于打破行政性壟斷，更好地發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新發(fā)展良性互動(dòng)。