作者：吳韜   中央財經(jīng)大學(xué)教授

　　經(jīng)營者集中審查制度是當(dāng)代反壟斷法的三大支柱之一，對于維持和改善市場結(jié)構(gòu)，預(yù)防濫用市場支配地位和壟斷協(xié)議等壟斷行為，具有十分重要的保障作用。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的不斷涌現(xiàn)，舊《反壟斷法》的經(jīng)營者集中審查制度中的具體規(guī)則的適應(yīng)性不夠、規(guī)范供給不足的矛盾日益突出。針對上述問題，此次《反壟斷法》修訂，對申報標(biāo)準(zhǔn)、違法實(shí)施集中的法律責(zé)任和審查期限等規(guī)則做了集中優(yōu)化。此外，還對執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出了健全經(jīng)營者集中分類分級審查制度的要求。本文將結(jié)合當(dāng)前有關(guān)配套性法規(guī)和規(guī)章的修訂，重點(diǎn)對上述新《反壟斷法》中的三項(xiàng)規(guī)則優(yōu)化做個解讀。    

　　一、經(jīng)營者集中審查申報標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的優(yōu)化

　　申報標(biāo)準(zhǔn)，是經(jīng)營者集中審查制度中的一項(xiàng)重要的基本性規(guī)則。經(jīng)營者集中交易數(shù)量眾多，其中，只有那些有可能對競爭造成不利影響的，才有必要由執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展評估審查。為了提升市場預(yù)期，方便企業(yè)識別壟斷風(fēng)險，反壟斷法通常以集中對競爭造成不利影響的可能性為基本依據(jù)，以經(jīng)營者集中的規(guī)模為主要觀測點(diǎn)，設(shè)置量化的且數(shù)據(jù)易得的申報標(biāo)準(zhǔn)體系。另外，通過申報標(biāo)準(zhǔn)將市場上的絕大多數(shù)集中交易過濾到執(zhí)法視野之外，也有助于有效利用十分有限的執(zhí)法資源。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，申報標(biāo)準(zhǔn)反映的是執(zhí)法機(jī)構(gòu)對經(jīng)營者集中的監(jiān)管閾值，它因執(zhí)法區(qū)域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而異，不存在統(tǒng)一的和一成不變的申報標(biāo)準(zhǔn)。

　　申報標(biāo)準(zhǔn)之所以將經(jīng)營者集中的規(guī)模作為觀測點(diǎn)，是因?yàn)樗钅芊从臣袑?dǎo)致的市場結(jié)構(gòu)改變和市場力量整合可能對競爭造成的不利影響。從有關(guān)執(zhí)法區(qū)域的實(shí)際做法來看，可以反映經(jīng)營者集中規(guī)模的指標(biāo)有集中方的營業(yè)額、資產(chǎn)額，集中交易的標(biāo)的額等。執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以選擇其中一種或者幾種的組合來確定需申報的集中交易的范圍。

　　我國《反壟斷法》頒布后，通過配套法規(guī)和規(guī)章逐步確立了“以量化（形式）標(biāo)準(zhǔn)為主、以實(shí)質(zhì)兜底標(biāo)準(zhǔn)為輔”的經(jīng)營者集中審查申報標(biāo)準(zhǔn)體系。其中，量化標(biāo)準(zhǔn)以參與集中的經(jīng)營者的上一年度營業(yè)額作為指標(biāo)，包括單個經(jīng)營者和集中各方合計營業(yè)額兩個側(cè)面以及國內(nèi)和全球兩個考察視角，并針對金融服務(wù)業(yè)的行業(yè)特性專門設(shè)置了該行業(yè)的營業(yè)額計算規(guī)則。在設(shè)置具體的量化申報標(biāo)準(zhǔn)的同時，為了克服量化標(biāo)準(zhǔn)的局限性，防止因單純依靠量化標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致個別可能影響市場競爭的集中交易脫離監(jiān)管，《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》還設(shè)置了兜底實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，明確將有證據(jù)表明雖不達(dá)量化申報標(biāo)準(zhǔn)但可能具有排除、限制競爭效果的集中納入執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)管視野。

　　上述標(biāo)準(zhǔn)體系在適用中也反映出一些問題，突出表現(xiàn)為：一是十幾年前制定的量化標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額已不適應(yīng)當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)生活實(shí)際，量化標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額過低導(dǎo)致了執(zhí)法資源和社會成本的無謂耗費(fèi)；二是量化申報標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的單一，對于平臺經(jīng)濟(jì)等新興領(lǐng)域的適用性不強(qiáng)。比如，對于以撮合交易為主要功能的互聯(lián)網(wǎng)平臺而言，盡管平臺上存在巨量現(xiàn)金流，但是由于這些并不屬于平臺本身的收入，不構(gòu)成平臺經(jīng)營者的營業(yè)額。三是對于實(shí)質(zhì)性兜底標(biāo)準(zhǔn)的適用，執(zhí)法機(jī)構(gòu)十分謹(jǐn)慎。后兩個問題及其他相關(guān)因素的疊加，導(dǎo)致一些互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的并購交易無法納入監(jiān)管視野。

　　針對經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)體系中的上述問題，新《反壟斷法》第二十六條在舊法第二十一條的基礎(chǔ)上，增加了兩款：一是“經(jīng)營者集中未達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)，但有證據(jù)證明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以要求經(jīng)營者申報?！倍恰敖?jīng)營者未依照前兩款規(guī)定進(jìn)行申報的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查?！边@兩款規(guī)定是在配套法規(guī)中關(guān)于兜底性實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，經(jīng)優(yōu)化升級為法律層級的規(guī)定，從而使新法全面地呈現(xiàn)“以量化（形式）標(biāo)準(zhǔn)為主、以實(shí)質(zhì)兜底標(biāo)準(zhǔn)為輔”的申報標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　新法對《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》的優(yōu)化主要體現(xiàn)在，對未達(dá)量化申報標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中，采取了“通知申報”和“違法調(diào)查”兩步走的處理模式。明確的量化申報標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)營者判斷其參與的集中交易應(yīng)否向執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報的唯一依據(jù)，而兜底性實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是為執(zhí)法機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備的萬能武器，經(jīng)營者沒有能力也沒有必要按照兜底性實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)做出相關(guān)判斷。因此，因集中交易不達(dá)量化申報標(biāo)準(zhǔn)而未向執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報的經(jīng)營者不存在違法過錯，不構(gòu)成違法，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能直接對此類現(xiàn)象立案調(diào)查。當(dāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)兜底性實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)判斷特定的未達(dá)量化申報標(biāo)準(zhǔn)的集中交易存在排除、限制競爭的可能時，應(yīng)通知相關(guān)經(jīng)營者申報；如經(jīng)營者拒不申報，執(zhí)法機(jī)構(gòu)才有理由啟動調(diào)查程序。

　　新法頒布后，《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》的修訂工作跟進(jìn)啟動。從該規(guī)定修訂草案的征求意見稿來看，除了與新法第二十六條看齊外，還有如下兩處明顯優(yōu)化：一是大幅調(diào)高了營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際；二是針對大型企業(yè)（尤其是平臺企業(yè)）對初創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)實(shí)施的“扼殺性并購”，設(shè)計了專門的申報標(biāo)準(zhǔn)。其中，尤其是在被并購方的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)方面，沒有采用營業(yè)額指標(biāo)，而是采用了資本市場的市值或估值標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該說，這是一種有益的嘗試，但是，由于企業(yè)的估值不確定性強(qiáng)，似乎并不利于企業(yè)做出應(yīng)否申報的判斷。此外，征求意見稿并未在一般量化標(biāo)準(zhǔn)中引入新的觀測指標(biāo)，也未對兜底性實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的適用給出具體的考量因素。

　　二、違法實(shí)施集中的法律責(zé)任的優(yōu)化

　　我國《反壟斷法》對經(jīng)營者集中采取強(qiáng)制事前申報制。所謂強(qiáng)制事前申報制，是指達(dá)到法定申報標(biāo)準(zhǔn)的集中交易，須于集中實(shí)施前由相關(guān)主體向反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報，待執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)后方可實(shí)施集中的制度。為了保障事前申報制的落實(shí)，《反壟斷法》還規(guī)定了違法實(shí)施集中行為的法律責(zé)任。違法實(shí)施集中行為主要指如下幾種情形：一是對于依法應(yīng)當(dāng)申報的集中交易，有關(guān)當(dāng)事人未履行申報義務(wù)，徑行實(shí)施集中；二是雖履行了申報義務(wù)，但是相關(guān)當(dāng)事人在執(zhí)法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)集中交易前擅自實(shí)施集中，即通常所稱的“搶跑”；三是雖履行了申報義務(wù)，但是相關(guān)當(dāng)事人在執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出禁止集中的決定后，擅自實(shí)施集中。

　　舊法第四十八條規(guī)定了違法集中的法律責(zé)任，即“責(zé)令停止實(shí)施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)，可以處五十萬元以下的罰款”。這一規(guī)定并未區(qū)分違法實(shí)施集中的三種形式。根據(jù)該規(guī)定的文義，恢復(fù)原狀是一種當(dāng)然性的主要責(zé)任形式，即無論違法集中是否具有排除、限制競爭效果，均應(yīng)通過拆分手段恢復(fù)原狀；罰款是一種選擇性執(zhí)法的次要責(zé)任形式，即可罰可不罰，罰與不罰以及罰多少由執(zhí)法機(jī)構(gòu)酌定。這一責(zé)任體系最大的問題是，對違法集中無差別地處以拆分的極刑，不僅對那些無排除、限制競爭效果的違法集中而言處罰過重，不符合過罰相當(dāng)原則，而且還會造成社會經(jīng)濟(jì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。為此，當(dāng)時負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中審查工作的商務(wù)部于2011年頒布的《未依法申報經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》專門針對未依法申報行為，對舊法中的上述責(zé)任規(guī)定做了兩方面的調(diào)整：一是將“通過拆分恢復(fù)原狀”由當(dāng)然性責(zé)任調(diào)整為選擇性責(zé)任，即對于未依法申報的集中是否拆分，要看對其競爭效果評估的結(jié)果，只有經(jīng)評估具有排除、限制競爭效果的違法集中，方須拆分；二是將“50萬元以下罰款”由選擇性責(zé)任調(diào)整為當(dāng)然性責(zé)任，即只要未依法申報的，均要處以罰款。這相當(dāng)于將恢復(fù)原狀和罰款作了位置對調(diào)。通過這一調(diào)整，舊法第四十八條規(guī)定的過罰不當(dāng)問題得以解決，但同時又帶來了一個新問題，即對無排除、限制競爭效果的未依法申報行為只處以50萬以下罰款顯然責(zé)任畸輕，違法成本過低，容易誘發(fā)投機(jī)心理，導(dǎo)致故意不依法申報行為泛濫。此外，以國務(wù)院部門規(guī)章的形式對法律規(guī)定做如此大幅度的限縮和擴(kuò)張解釋，似有越權(quán)之嫌。

　　針對舊法第四十八條規(guī)定及有關(guān)配套規(guī)章關(guān)于違法集中法律責(zé)任規(guī)則中的上述問題，新《反壟斷法》第五十八條將相關(guān)規(guī)則修改為：“經(jīng)營者違反本法規(guī)定實(shí)施集中，且具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，由國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止實(shí)施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)，處上一年度銷售額百分之十以下的罰款；不具有排除、限制競爭效果的，處五百萬元以下的罰款?！边@一修改的基本思路就是根據(jù)違法集中是否具有排除、限制競爭效果予以區(qū)別對待、精準(zhǔn)施策。具體而言，一方面繼承了舊法配套規(guī)章中只對具有排除、限制競爭效果的違法集中給予恢復(fù)原狀處理的做法，另一方面，還做了其他兩點(diǎn)優(yōu)化：一是對具有排除、限制競爭效果的違法集中，在恢復(fù)原狀的同時并處相關(guān)經(jīng)營者上一年度銷售額百分之十以下罰款；二是提高了對不具有排除、限制競爭效果的違法集中的罰款力度，將最高罰款額從50萬元提高到500萬元。這兩點(diǎn)優(yōu)化的目的是通過加重法律責(zé)任提高法律的威懾力，從根本上扭轉(zhuǎn)過去違法集中行為多發(fā)的局面。

　　值得討論的是，對于新《反壟斷法》頒布之前發(fā)生的存量違法申報行為，如果在2022年8月1日新法生效后才被執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的，究竟應(yīng)按照“法不溯及既往”原則按舊法承擔(dān)法律責(zé)任，還是視為持續(xù)性違法行為，進(jìn)而依新法承擔(dān)更重的法律責(zé)任？對此，筆者傾向于前者。

　　三、審限中止制度與審限規(guī)則的優(yōu)化

　　審查期限（簡稱審限）是經(jīng)營者集中審查制度中的一項(xiàng)重要程序規(guī)則。合理的審限規(guī)則應(yīng)處理好這樣一對矛盾：一方面，經(jīng)營者集中是一種復(fù)雜交易，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對其開展充分的效果分析，需要一個較長的期限；另一方面，對于集中各方而言，交易條件既已談妥、等待履行交割，如果審限過長，無疑會嚴(yán)重影響集中各方的切身利益。因此，合理的審限規(guī)則既要約束執(zhí)法機(jī)構(gòu)（行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)）的自由裁量權(quán)、有效保護(hù)集中方的期限利益，又要兼顧在案件數(shù)量多、復(fù)雜程度高以及執(zhí)法力量不充足等條件限制下，為保證案件處理質(zhì)量對審限及合理的規(guī)則彈性的實(shí)際需要。

　　在本次修法之前，我國經(jīng)營者集中案件的審限采“2+1”模式，即兩個常規(guī)審查階段（初步審查和進(jìn)一步審查）和一個特定情形下的延長階段。如果三個階段用滿，將耗時180天。而事實(shí)上，有的集中交易因情況復(fù)雜，即使用滿180天仍不能完成審查。為了規(guī)避審限，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)贏得更多時間，實(shí)踐中對此類情況的處理慣例是集中方撤銷原申報，重新申報一個新案件，這無疑進(jìn)一步加重了集中方的等待成本。

　　為優(yōu)化審限規(guī)則，新《反壟斷法》引入了審限中止制度，即在出現(xiàn)法定情形時，執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)中止計算審限，待相關(guān)情形消除后再繼續(xù)計算的制度。引入審限中止制度的意義主要有兩個方面：第一，改變實(shí)踐中“撤回重報”這種規(guī)避法律的做法，使可能超審限的復(fù)雜案件的處理走上法治化、規(guī)范化的軌道；第二，至少在理論上為集中方節(jié)省了時間，降低了等待成本，因?yàn)?，畢竟中止計算審限?dǎo)致的等待要比重新開始一個案件要節(jié)省時間和手續(xù)。當(dāng)然，要想真正實(shí)現(xiàn)為集中方節(jié)省時間成本的目的，還需要通過配套規(guī)章和其他規(guī)范性文件進(jìn)一步明確中止及繼續(xù)計算審限的具體規(guī)則。另外，除了不斷完善審限中止制度外，還有必要繼續(xù)規(guī)范和優(yōu)化申報立案程序，通過程序環(huán)節(jié)之間的緊湊化進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)節(jié)省審查期限的效果。

　　新《反壟斷法》規(guī)定了三種可導(dǎo)致審限中止的情形，這三種情形的立法意圖和規(guī)則邏輯又有所不同。第一種情形為“經(jīng)營者未按照規(guī)定提交文件、資料，導(dǎo)致審查工作無法進(jìn)行”。這種情形下規(guī)定審限中止，旨在當(dāng)審查所需文件資料不充分時，通過審限中止督促申報方積極收集和提供審查所需文件資料。第二種情形為“出現(xiàn)對經(jīng)營者集中審查具有重大影響的新情況、新事實(shí)，不經(jīng)核實(shí)將導(dǎo)致審查工作無法進(jìn)行”。此種情形是由客觀原因?qū)е碌膶彶楣ぷ鳠o法正常推進(jìn)，中止有利于實(shí)事求是地計算審限，使執(zhí)法機(jī)構(gòu)在法律框架內(nèi)獲得更為充分的審查時間。第三種情形為“需要對經(jīng)營者集中附加的限制性條件進(jìn)一步評估，且經(jīng)營者提出中止請求”?！案郊酉拗菩詶l件不予禁止”是針對有反競爭效果的集中交易而設(shè)計的有利于集中方的靈活處理制度。對于集中方提出的救濟(jì)方案，須經(jīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)確認(rèn)可消除其競爭關(guān)切后，方可附條件批準(zhǔn)，因此，附加限制性條件的評估期限成本，理應(yīng)由集中方承擔(dān)。

　　還需提及的是，為了提升集中審查制度的精準(zhǔn)性，提高經(jīng)營者集中的審查效率，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在此次修法前就引入了簡易程序。根據(jù)此制度，被識別為簡易案件的集中交易，將適用簡化程序，審限可基本控制在初步審查階段，在30天內(nèi)結(jié)束戰(zhàn)斗。此次修法后，執(zhí)法機(jī)構(gòu)于近期又推出了委托部分省市執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展簡易案件審查的試點(diǎn)工作。此舉通過向地方分散執(zhí)法權(quán)為中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)騰出更多資源，也將有助于提高普通案件的審查效率，在一定程度上實(shí)現(xiàn)為集中方節(jié)省等待成本的效果。